Xxx congresso internacional da alas 29 de novembro a 4 de dezembro de 2015 gt 10 – Estudios politicos, sociojuridicos e institucionales


REFERENCIAL TEÓRICO: acesso à justiça e o papel do poder judiciário



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2. REFERENCIAL TEÓRICO: acesso à justiça e o papel do poder judiciário
Como rererencial teorico, de modo a compreender nosso objeto empirico a respeito do papel da defensoria publica brasileira no cenario da protecao a direitos humanos e preciso refletir sobre o conceito, a trajetoria e as mudancas a respeito do acesso a justica na America Latina, assim como sobre os usos feitos em termos de compliance para os regramentos internacionais de protecao no ambito interno dos paises, explorando-se o conceito de compliance.
2.1. ACESSO À JUSTIÇA NA AMÉRICA LATINA: trajetória e mudanças
No final de 1990, as pesquisas sobre reformas judiciais na América Latina mostravam uma grande diferença entre o panorama formal e as realidades sociais dos países latino-americanos. Mendez (2000, p. 241-249) apontou que em todos os sistemas judiciais faltava modernização e adaptação aos novos problemas das sociedades, considerando que os judiciarios haviam ficado ultrapassados em relacao ao processo de crescimento econômico dos países.

Lidando com um legado autoritário, no qual o Judiciário sempre esteve em mãos das elites conservadoras, agências internacionais trabalharam para promover condições para a administração da justiça nos países em desenvolvimento. O debate central, além das preocupações sobre a falta de independência e eficiência, era o estabelecimento da justiça para as camadas mais baixas da população, tradicionalmente excluídas de qualquer possibilidade de acesso à justiça.

A relação entre o acesso à justiça para os desfavorecidos e a consolidação democrática nos países da América Latina3 tornou-se um grande desafio. Estudos indicavam a presença de grupos não-privilegiados no processo de mudança dos sistemas judiciais, tentando prever o impacto que os resultados dessa mudança poderiam trazer para estes grupos4 (Sutil, 2000, p. 282-283). Estudos do início de 1990 sustentavam que o acesso à justiça era um importante indicador para medir o nível de consolidação democrática5.

Garro (2000) sustentou que os pobres na América Latina, tanto em áreas urbanas quanto rurais não tinham acesso aos tribunais, quer por falta de energia, por medo da máquina judicial ou por desconfiança no Judiciário6. Com foco nos grupos desfavorecidos, os estudos sobre a década de 1990 apontavam tendências de reforma através da criação de "Defensores del Pueblo" e do estabelecimento de sistemas de defesa pública (Sutil, 2000, p. 394). A análise dos serviços jurídicos disponiveis revelava a existência de vários tipos de classificação7. A análise de Garro (2000) sobre a qualidade dos serviços prestados pelo modelo institucional de assistência jurídica no final de 1990 era muito negativa, apontando para a falta de pessoal, a sobrecarga de processos, bem como restrições financeiras. Outros achados demonstravam haver açoes centradas em pedidos individuais e a reprodução de um modelo conservador, incapaz de produzir impacto global. Portanto, as análises do periodo demonstravam que:


Legal services for the poor and the increasing access to justice are more likely to become effective in the long term through a new generation of lawyers with public interest, a solid incremental reform of the legislation, increased use of RAL and appropriate staff courts and training judges, than by Band-Aids'' offered by subsidized representation of plaintiffs or individual indigent defendant (GARRO, p. 322, 2000).
Estudos do final da década de 2000 persistiram em apontar a relação entre democracia e Estado de Direito. Trinta anos depois da última onda de democratização que atingiu a América Latina, os esforços para instalar Estados de direito democráticos ainda eram perceptíveis. O debate indicava que os grupos não-privilegiados ainda estavam excluidos nos regimes democráticos, verificando-se a incapacidade de estender os benefícios dos direitos democráticos e da lei de forma mais ampla para os setores mais baixos da população nos países latino-americanos. Estudos questionavam por que as melhorias legais, como novas constituições, reformas judiciais e legais e forças de segurança mais responsáveis ​​não conseguiam produzir um Estado de direito democrático para os não privilegiados8 (Brinks, 2008, p. 1).

Em relação ao acesso à justiça especificamente, estudos apontavam o problema da falta de disponibilidade de serviços de assistência jurídica gratuitos.



Outra questão importante verificada no interior dos serviços jurídicos era a disparidade observada entre as áreas e regioes dos paises. Investigando o impacto de arranjos federais sobre o acesso à justiça em províncias argentinas9, com provisao de servicos de acesso a justica publicos e privados, Smulovitz (2015, p.3) “argues that federal institutional arrangements differ in the way they enable local powers to legislate and to implement policies, and that those variations determine, in turn, unequal policy outcomes”. A autora ressaltava que a magnitude da autonomia política e legislativa das unidades locais vis-à-vis a autoridade central, também indicava se a diferenciação legal e política entre as unidades locais poderia ter lugar (Smulovitz, 2015, p.4). A autora demonstrava que, apesar das diferenças entre as unidades, a maioria dos escritórios de defensoria pública não tinham autonomia, sendo conectados ao sistema judicial (em 23 casos).
This indicates that in 92% of the cases, provincial agencies of public defense are unable to design their own policies and are likely to be subordinated to the needs of the courts. In seven jurisdictions, this lack of autonomy is accentuated by the lack of differentiated institutional heads, that is, in 32% of the provinces the General Prosecutor is, at the same time head of the public defense. In other words, in those provinces’ public defenders have to struggle for their space not only within the judiciary but also within the office of the Prosecution. Given the conflicting interest and tasks of the Defense and Prosecution, subordination to the office of the General prosecutor is likely to belittle the role public defense in those districts. (Smulovitz, 2015, p. 13).
No Brasil, os estudos da area reproduziram a agenda do continente, com um primeiro pool de estudos centrado na terceira onda de expansão do acesso à justiça10 advinda com a Constituição de 1988 e seu estabelecimento como um instrumento para a realização da justiça e promoção dos direitos sociais, incorporando os valores da igualdade social, desenvolvimento econômico e cultural, enquanto consolidou a expansão de Justiça para a proteção dos direitos coletivos, também para a expansão do acesso à justiça, nomeadamente através de inovações na estrutura judicial. Esta expansão ocorreu no Brasil a partir de um amplo debate, em que os agentes do sistema jurídico11 e ativistas de movimentos sociais tiveram um papel importante:
The issue of democratization of the judiciary was incorporated into the agenda of lawyers, judges, prosecutors, academics and activists from organizations for legal assistance and human rights committees. The increased access to justice for the lower classes, the streamlining and reducing the costs of judicial services, simplification and modification of the legal process in the civil, criminal and labor law, legal representation of collective causes and, finally, the change in training and The role of the judge and other legal practitioners (lawyers, prosecutors, defenders) issues were thoroughly discussed by experts and various groups of civil society organizations (MOTTA, 2007, p. 4).
Do ponto de vista institucional, as causas da reforma e da ampliação do acesso à justiça foram analisadas atraves do aspecto do fortalecimento dos cargos judiciais. No Brasil, desde a Constituição Federal, em 1988, houve (re)estabelecimento de status, com correção de garantias como vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade salarial. "Essas garantias representam condições de possibilidade, no que diz respeito à disponibilidade dos agentes recém-recrutados que redefinem os usos sociais dessas posições, projetando-os para além de um espaço restrito e estão muitas vezes entrando em confronto com outras instituições do Estado" (Engelmann, 2006).

Inicialmente, no espaço público brasileiro12, houve um crescimento institucional dos promotores, que passaram a atuar em nome da moralidade pública, lutando por sua independência. No caso da magistratura, o aumento na mediação entre os movimentos sociais, a criação de associação e de treinamento de classe escolas, resultando na criação de um espaço em que os magistrados puderam passar a legalmente fazer política. Outra mobilização de carreiras judiciais foi a de grupos de advogados que se dedicam a causas coletivas, inicialmente sobre Direito do Trabalho e depois com outras modalidades de lutas estabelecidas pelos novos movimentos sociais. Isso resultou em um processo de internacionalização, principalmente no caso dos direitos humanos por meio de ações de ONGs, recursos judiciais e engajamento em redes informais de cooperação (Engelmann, 2006).

No entanto, as analises sobre o aumento do acesso à justiça trouxeram descobertas sobre sua crise:
The difficulties of access to the judiciary are constantly reminded as a factor inhibiting the full realization of citizenship. The lack of rights on the one hand, and the perception of justice seen as an expensive and slow, on the other, away from the courts for most of the population. It said that the bulk state only seeks justice when there is no alternative. Under these circumstances, it would not be a voluntary use, for the enforcement of rights, but compulsory. This means that the face of the judiciary known for large sectors of the civilian is not under jurisdiction, but, above all, the criminal (SADEK, 2004, p. 86).
A crise de acesso à justiça no país está relacionada à demanda por justiça e as dificuldades de processar essa demanda13. Sendo assim, verificou-se expandir o acesso sem alterar os metodos que tem efeitos negativos em termos de extensao de direitos as camadas baixas da populacao gera efeitos perversos.

Passada essa fase inicial14, pode-se sustentar o nascimento de uma nova agenda de pesquisa nos estudos judiciais comparados tendo em conta as mudancas ocorridas nos sistemas de justica ao longo dos ultimos trinta anos. Nesse cenario, estudos mais recentes (Brinks e Botero, 2010, por exemplo) apontam o papel que o direito tem exercido nas relacoes sociais, tornando-se uma fonte de direitos e responsabilidades, no entanto ainda reproduzindo as desigualdades tipicamente encontradas nas nossas sociedades latinoamericanas desiguais.


Latin America has now become a place where, in some contexts and for some people, the law effectively guides social interactions, and becomes a source of both rights and responsabilities. The problem, however, is that this new rule of law regime is poorly distributed, both across countries and within them, across social groups” (Brinks; Botero, 2010, p. 4).
E possivel tracar um novo papel para as cortes e atores do sistema judicial no que se refere a protecao dos sistemas de protecao social nascentes (ou em consolidacao) nos paises latinoamericanos, em um processo nomeado pelos autores como courting social justice.
2.2. RATIFICAÇÃO E COMPLIANCE: o papel do Judiciário na promoção e proteção a direitos humanos – discussões teóricas
O conceito central utilizado nas análises que buscam compreender a proteção a direitos humanos é o de compliance (cumprimento). Na literatura, esse conceito é empregado de quatro diferentes formas: (a) um grupo de estudos examina o cumprimento dos cidadãos em relação às leis nacionais e às decisões judiciais; (b) outro grupo de estudos investiga o cumprimento legal por parte dos poderes executivos, legislativos e das burocracias; (c) um terceiro grupo analisa o cumprimento, por parte dos estados nacionais, dos tratados e legislações internacionais e das recomendações e sentenças das cortes internacionais; e (d) um último grupo aplica o conceito para examinar a conformação entre decisões dos tribunais superiores e autoridades e cortes subnacionais (Kapiszewski e Taylor, 2013, p. 805).

Nosso interesse neste paper reside nos empregos descritos em b e c, uma vez que buscamos compreender o processamento no Judiciário brasileiro das causas que envolvem direitos humanos, os usos feitos pelo Judiciário dos instrumentos legais de proteção a direitos humanos, bem como as implicações desses usos e não usos em termos do funcionamento geral do Estado em matéria de direitos humanos, conforme veremos mais abaixo nesse referencial teórico.

Chayes e Chayes (1993) foram precursores na análise do papel da ratificação, mas especialmente do cumprimento de acordos e tratados internacionais por parte de Estados. Segundo esses autores a verificação empírica quanto ao cumprimento não pode ser feita, além disso, as nações que ratificam e descumprem, não o fazem interessadamente, em sendo assim, os problemas de compliance não refletem decisões deliberadas, senão há várias circunstâncias que levam tanto à ratificação (interesses e normas) quanto ao (des)cumprimento (ambiguidade, capacidade, dimensão temporal).

Beth Simmons, mais recentemente, tem se dedicado a investigar quantitativamente a relação entre ratificação e resultados em direitos humanos, especialmente tendo em conta variedades de regimes. A autora demonstra a plausibilidade do argumento de que tratados internacionais de direitos humanos desempenham consequências positivas, mesmo que fluidas, em regimes transicionais, que necessitam formar novos valores e instituições. Para ela, as evidências mostram que os países são sinceros ratificadores ou não-ratificadores, estando as democracias mais inclinadas à ratificação que as autocracias. No entanto, há poucos casos em que a ratificação se dá sem o intento de cumprimento.

Analisando os riscos da ratificação, a autora sustenta:
While many people have emphasized the importance of international costs, the theory developed in the book suggested that there were also potentially risks of ratifying human rights treaties at the domestic level. Local citizens, I claimed, would use these treaties under certain circumstances, to make demands on their government. The international relations literature refers to ‘audience costs’ as the risk that a government will be punished for taking positions, making commitments or staking claims from which they subsequently back down. These costs are a mechanism for holding governments accountable for their promises (Simmons, 2012, p. 737).
Simmons (2012, p. 744) rebate as críticas sobre uma possível redundância e/ou irrelevância na ratificação e no uso de legislação internacional em contextos nacionais (Simmons, 2012). Para ela, redundância resulta em empoderamento legal, que permite a comunicação entre normas e expectativas, contribuindo para uma anàlise sistêmica quando há casos de competição ou contradição. “Redundancy is a virtue: the more precedentes that can be produced, the better” (Simmons, 2012, p. 745).

Dentre as consequências domésticas dos tratados internacionais estão a promoção de debates políticos, desenvolvimentos constitucionais e as mudanças nos estatutos nacionais. Em geral, verifica-se “the role that international law plays in inspiring domestic legal change, often in the form of implementing legislation” (Simmons, 2012, p. 745).


If legal and treaty obligations are signals, presumably the intensity of the signal increases with the number or interactions of it. Thus adopting a norm at both the international and domestic levels reinforces the strength of the signal to the relevant audiences. Furthermore, we found that, indeed, there are three distinct channels for improved human rights outcomes: treaty ratification, constitutional provisions, and treaty ratification mediated by constitutional provisions. We concluded, [w]hile both treaties and constitutions exert their own direct influence on compliance, there also appears to be a mediating effect of constitutions on actual rights protection. One way in which international norms work is through adoption in national constitutional texts. This result is consistent with a theory that constitutions and international treaties supplement each other in terms of enforcement mechanisms. Adoption of a norm at both levels increases the probability that the norm will actually be enforced, because it provides multiple monitors and alternative forums in which to challenge government behavior. (Elkinset, apud Simmons, 2012 p. 748).
Tallberg (2002) e Alter15 (2003) analisam o que determina compliance com acordos internacionais, descrevendo duas perspectivas teóricas – empoderamento ou gerenciamento – com ambas buscando enfatizar mecanismos que evitem non-compliance. Para a primeira, o papel coercitivo em termos de monitoramento e aplicação de sanções tem um peso relevante, enquanto a segunda baseia-se no desenvolvimento de capacidades, interpretação de regras e transparência. O não cumprimento é explicado pela teoria de empoderamento em função da necessidade de mudanças comportamentais, que só se darão em caso de exigências imperativas; já a perspectiva gerencial explica a non-compliance como efeito da falta de capacidade e de regramentos ambíguos. De acordo com Alter (2003, p. 56), “both management and enforcement approaches recognize that tools like reciprocity, sanctions, and the threat of withdrawing inducements can usefully facilitate compliance”.

Tallberg concorda que sistemas de cumprimento efetivo dependem dessas duas modalidades:


Compliance systems that offer both forms of instruments tend to be particularly effective in securing rule conformance, whereas systems that only rely on of the strategies often suffer in identifiable ways. In the same way, compliance systems that develop this complementary over time demonstrate an enhanced capacity to handle non-compliance (Tallberg, 2002, p. 610).
A partir da revisão da literatura, Kapiszewski e Taylor (2013) mapeiam as causas e os efeitos do cumprimento e do não cumprimento por parte das autoridades nacionais de regras e decisões judiciais. Segundo os autores, “yet many scholars are increasingly cognizant of the relationship among compliance, judicial Independence and judicial power – and thus of the central role of compliance in the study of judicial politics”.

Investigando essa relação entre violações a direitos humanos e instituições judiciais domésticas, Powell e Staton (2009) questionam-se sobre o porquê de tantos estados adotarem e violarem obrigações internacionais de direitos humanos. Eles analisam teorias sobre processos de ratificação e compliance, demonstrando não haver uma implicação entre uma e outra, e desenvolvem um modelo teórico baseado na teoria dos jogos para investigar o papel e a efetividade dos sistemas legais domésticos:


Key to the argument’s logic is the recognition that effective domestic enforcement is not only a function of the power of courts to set limits on state behavior, but also of the government’s expectation over whether victims of repression will seek legal redress. In this sense, the mechanism linking domestic tools of human rights treaty enforcement to the state’s perceived costs of ratification runs through the people likely to bring claims against the government. The costs of ratification are lower when judicial systems are ineffective than when they are effective because citizens are unlikely to seek legal courts when courts are unlikely to provide it (Powell e Staton, 2009, p. 151).
Nessa linha de argumentação, os autores relacionam democracia, ratificação e compliance, demonstrando que “Democratic political institutions ‘provide the tools for the public to hold government officials accountable for their actions” (Powell e Staton, 2009, p. 151). Para eles, “[...] domestic legal institutions are core elements of a model of a human rights behavior and that for that reason, domestic legal institutions should influence both human rights treaty ratification and human rights protection” (Powell e Staton, 2009, p. 152).

Para os autores, a chave para compreender o comportamento estatal é a existência de um judiciário efetivo, o que só pode ocorrer havendo independência judicial: “This means that the judiciary is willing and capable of imposing penalties for rights violations. The concept of effectiveness reflects Cameron’s (2002, 135) power concept of judicial Independence (also see Larkings 1996, 611). Cameron suggests that an actor is powerful if there is a causal relationship between her preferences and outcomes” (Powell e Staton, 2009, p. 154).

Keith (2002, p. 195) também aponta a importância de judiciários independentes para a proteção a direitos humanos: “It has long been argued, in fact, that ‘as a necessary check on the potential excesses of both the executive and legislative branches, only an independent and impartial judiciary may effectively guarantee the protection of human rights”.

A autora afirma que este nexo entre independência judicial e direitos humanos tem sido enfatizado pelos organismos internacionais, especialmente no sentido de que tais garantias estejam previstas nas constituições nacionais. A partir de um estudo que mede independência judicial através de sete variáveis16 a autora a analisa o impacto sobre direitos humanos, concluindo que:


While the analysis demonstrates substantial progress in the promulgation of constitutional provisions for judicial Independence, it more importantly demonstrates that formal judicial Independence does indeed have and actual impact on state human rights behavior. A formal guarantee of judges’ tenure in office, which can protect a judge form a dictatorial executive or an overzealous legislature, produces the strongest impact of the four statistically significant constitutional provisions (Keith, 2002, p. 200).
Voltando a Powell e Staton, seu modelo teórico estabelece três tipos de comportamento em relação aos tratados: trivial compliance, reluctant compliance e non-compliance. É neste último grupo, segundo os autores (2009, p. 156-157), que se situam países como o Brasil:
The state is willing to use its resources to put down threats to its sovereignty via repressive means, and its judiciary is insufficiently likely to enforce international obligations. As a consequence, targeted populations do not bring claims. In so far as governments do not expect to be challenged, they can save the pariah cost for adopting the agreement yet continue to engage in behavior proscribed by the treaty. In this sense, the incentive to adopt and defy international human rights regimes is transparent. States gain rhetorical space in the international system without giving up their practices at home. The space is the ability to claim that they are in good standing with the international law of human rights, even though they maintain practices proscribed by the agreement, but which they believe ensure their sovereignty. Violations are not observed, because claims are not raised. Clearly this overstates the role of the judicial system. We can observe violations outside the formal legal process; and citizens in states with poor judicial systems sometimes allege torture
A partir da resumida revisão de literatura apresentada na seção 2 desse trabalho é possível perceber que não há uma tradição de análises sobre o papel do Judiciário como “conformador” do respeito a direitos humanos no Brasil. A importância do trabalho reside justamente na tentativa de compreender qual o papel das novas instituicoes garantidoras de acesso a justica nesse cenario.

3. DEFENSORIA PÚBLICA NO BRASIL: mudanças institucionais e escopo de atuação
Criada pela Constituição Federal de 1988, com o objetivo de garantir acesso à justiça para os grupos menos privilegiados da população brasileira, através da prestação pública de assistência jurídica, levou mais de duas décadas para que os estados implementassem suas instituições. Após um lento processo de institucionalização, a instituição sofre uma grande mudança com a edição da Emenda Constitucional n. 45, em 2004, que no âmbito da Reforma do Judiciário, concede independência e novas competências à Defensoria Pública Brasileira.

Em termos de estrutura, a defensoria pública no Brasil organiza-se em três ramos: as defensorias dos estados, a defensoria pública da união e a defensoria pública do distrito federal e dos territórios.

A Defensoria Pública é regida pela Lei Complementar n. 80/ 1994, que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas para a sua organização nos Estados. Tal legislação sofre uma série de modificações pela edição de uma nova lei (Lei Complementar n. 132/2009), voltada a regulamentar as modificações oriundas da Emenda Constitucional n. 45/2004.

A partir dessa nova legislação, a Defensoria Pública é instituída como permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, expressão e instrumento da democracia, estando incumbida da orientação jurídica, da promoção de direitos humanos e defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicialmente, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados.

Os princípios institucionais de unidade, indivisibilidade e independência funcional foram garantidos pela lei.

Além disso, há o estabelecimento de uma série de objetivos que fundamentam a atuação da Defensoria Pública como instituição instrumento da democracia, como a primazia da dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades, a afirmação do Estado democrático de direito, a prevalência e efetividade dos direitos humanos e a garantia dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

Em relação às funções institucionais, regidas pelo art. 4º. da referida lei, é interessante mencionar, para além da prestação de orientação jurídica e defesa dos necessitados, novas funções ligadas a este novo papel como ente promotor de cidadania e direitos humanos, como por exemplo a representação aos sistemas internacionais, a promoção de ação civil pública e de defesa de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, bem como a defesa de grupos sociais vulneráveis, como crianças e adolescentes, idosos, portadores de necessidades especiais, mulheres vítimas de violência doméstica e familiar, entre outros. São também funções da nova defensoria pública a atuação em estabelecimentos policiais, penitenciários, de internação de adolescentes, bem como a atuação na preservação e reparação de direitos de vítimas de tortura, abusos sexuais, discriminação ou outras formas de opressão e violência.

Com relação à conquista e exercício de autonomia, a estipulação de regras relativas à escolha dos Defensores Públicos Gerais da União e dos estados é sinal de uma preocupação com a efetivação de tal garantia. Sendo assim, o art. 6º., que trata dos Defensores públicos da União e o art. 99, que trata dos defensores públicos estaduais, estipulam a nomeação pelo Presidente da República ou governador dos estados, dentre membros estáveis da carreira, escolhidos por lista tríplice formada por voto direto, secreto, plurinominal e obrigatório de seus membros, para mandato de 2 anos.

No caso das Defensorias Públicas estaduais, além da autonomia funcional e administrativa, foi concedida a iniciativa para elaboração de proposta orçamentária, abertura de concurso e provimento de cargos, composição dos órgãos de administração, dentre outras prerrogativas de organização.

Assim como os poderes Judiciários e o Ministério Publico tiveram criados Conselhos Superiores com a EC. 45/2004, a Defensoria Pública também conta com um Conselho Superior da Defensoria Pública da União e previsão de criação de Conselhos Superiores nos estados.

Em termos de garantias de carreira, assim como juízes e promotores de justiça, os defensores públicos contam com independência funcional no desempenho de suas atribuições, inamovibilidade, irredutibilidade de vencimentos e estabilidade.
3.1. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DAS NOVAS FUNÇÕES DA DEFENSORIA
As alterações legislativas introduzidas na Lei Orgânica da Defensoria, LC 80/1994, pela LC 132/2009, promoveram mudanças substâncias a percepção normativa da Defensoria Pública no âmbito do sistema de justiça, ao passo que nos termos do artigo primeiro da referida lei a definiu como:
Art. 1º A Defensoria Pública é a instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal. (BRASIL, LC 80/1994)
Com o advento da EC 80/2013 houve a constitucionalização das alterações perpetradas pela LC 132/2009, reiterando a definição da Defensoria Pública como expressão e instrumento do regime democrático, subscrevendo o mesmo conteúdo do artigo primeiro da LC 80/1995, alterado, no art. 134 da Constituição Federal. Além desta retificação da definição da instituição, a emenda instituiu uma seção própria à DP no corpo constitucional, criando a “Seção IV – Da Defensoria Pública”, assim, separando e a diferenciando da advocacia, antes tratadas na mesma seção, “Da Advocacia e da Defensoria Pública”, dentro do “Capítulo IV – Das Funções Essências da Justiça”. Na análise de Schwartz esta alteração constitucional deixa “indene de dúvida que o constituinte derivado pretendeu sepultar o ultrapassado entendimento de que os Defensores seriam advogados, firmando, de uma vez por todas, sua condição de agente político de transformação social” (SCHWARTZ, 2015:64)

Ao alçar na norma superior do ordenamento jurídico brasileiro, pode-se vislumbrar a partir da novas funções da DP constantes no art. 4.º, consoante com a análise de Santos (2011) que a evolução do acesso à justiça por intermédio das defensorias públicas se configuram com progresso e vantagens, isto é, as particularidades da (re)estruturação desta instituição e de suas funções, permitem a reafirmação e o reconhecimento dos “direitos dos cidadãos intimados e impotentes, cuja procura por justiça e o conhecimento do(s) direito(s) têm sido suprimidos e ativamente reproduzidos como não existentes” (SANTOS, 2011:51).

A partir deste conjunto normativo se tem a introdução de “mecanismos de participação e controle social, visando a colocar tal órgão em condições de assumir a função institucional de defesa dos direitos humanos da população desprovida de recursos ou historicamente excluída” (MORONA, 2013:360). Morona identifica essa reestruturação institucional como elemento sincrônico à terceira onda de acesso à justiça de Cappelletti e Garth (1988) por meio do “conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas sociedades modernas. ” (MORONA, 2013:360).

Neste sentindo, cabe destacar que a reforma legislativa ampliou a percepção do conceito de vulnerabilidade para além do conceito de hipossuficiência econômica, inserindo-se, assim, a concepção de vulnerabilidade social. O art. 4.º da LC 80/1994, alterado, acerva como uma das funções da defensoria a “defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado” [Grifo nosso] (BRASIL, LC 80/1994, art. 4.º, XXI). Neste sentindo, há a especialização do atendimento, na mediada que a norma define grupos específicos para atendimento, deixando ainda aberto o conceito de grupos sociais vulneráveis. Consoante com isto, o mesmo dispositivo traz ainda outra categoria de grupos que seriam atendidos o “de pessoas vítimas de tortura, abusos sexuais, discriminação ou qualquer outra forma de opressão ou violência, propiciando o acompanhamento e o atendimento interdisciplinar das vítimas” (BRASIL, LC 80/1994, art. 4.º, XVIII).

Assim, sob o prisma da organização da instituição, as Defensorias Públicas no Brasil se estruturam em dois tipos: as Defensorias Públicas Estaduais (DPEs) e a Defensoria Pública da União (DPU). A primeira tem sua estruturação no âmbito das Unidades Federativas do Estado brasileiro, cuja sua competência adstringe-se as matérias concernentes à justiça estadual, presente em todo o território nacional. No território nacional a. Já a DPU atua nas “junto à Justiças Federal, do Trabalho, Eleitoral, Militar, Tribunais Superiores e instâncias administrativas da União” (BRASIL, LC 80/1994, art. 14).

Concernente com a atuação das defensorias, destaca-se a criação de núcleos especializados pelas defensorias públicas a fim de atender as suas demandas em uma matéria especializada, como: direito civil e família, execução penal, direito do consumidor, fazenda pública, entre outros. Segundo o estudo elaborado pelo Ministério da Justiça (MJ) em 2009:


A criação de núcleos especializados tem se verificado como uma tendência recente na forma de organização da Defensoria Pública. Destinados a matérias específicas, esses núcleos buscam oferecer defesa mais eficiente a determinados segmentos dos destinatários de suas funções. Nesta pesquisa, praticamente todas as Defensorias Públicas pesquisadas indicaram que atuam também por meio de núcleos especializados, com exceção da Defensoria da Paraíba. (MJ, 2009:135)
Neste sentido, a pesquisa traz, ainda, a relação de núcleos especializados criados no âmbito das defensorias públicas:
Quadro n.º1 - Número de Defensorias Públicas que atuam em núcleos especializados17

Núcleos especializados em atividade

F

Unidades da Federação

Infância e juventude – apuração de ato infracional e execução de medida socioeducativa

19

BA, MG, SP, PB, AL, RS, TO, PR, RJ, PA, DF, SE, MA, PI, AC, ES, AM, RO, AP

Execuções Penais

19

MG, SP, PB, RS, MT, MS, TO, RJ, PA, DF, SE, MA, PI, AC, ES, RO, PE, AP, DPU

Infância e juventude

18

BA, MG, MT, SP, PB, AL, RS, TO, RJ, PA, DF, SE, MA, PI, AC, AM, RO, AP

Direitos do Idoso

17

BA, MG, MT, SP, AL, RS, TO, RJ, DF, SE, MA, PI, AC, AM, PE, CE, AP

Direitos do Consumidor

16

MG, PB, AL, RS, MS, MT, TO, RJ, DF, SE, PI, ES, AM, PE, CE, AP

Flagrantes

16

BA, MG, MT, AL, RS, TO, PA, DF, SE, MA, PI, ES, AM, PE, CE, AP

Juizado ou Vara Especial de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher

16

MT, MG, AL, RS, RR, RJ, PA ,DF, SE, PI, AC, ES, AM, RO, PE, CE

Varas Criminais

16

MT, BA, MG, RS, TO, PR, PA, DF, MA, PI, AC, AM, RO, PE, AP, DPU

Segunda Instância e Tribunais Superiores

15

MT, MG, SP, PB, RS, TO, RJ, PA, DF, PI, AC, ES, RO, PE, AP

Direito Civil em geral

14

MT, BA, MG, PR, RJ, PA, DF, PI, AC, AM, RO, PE, AP, DPU

Família

13

MT, RS, MS, PR, RJ, PA, DF, MA, PI, AC, AM, PE,AP

Direitos Humanos

14

MT, BA, MG, SP, AL, RS, MS, TO, RJ, PA, DF, PI, AP, DPU

Tribunal do Juri

12

MT, MG, PB, RS, PR, DF, MA, PI, AC, ES, AM ,AP

Juizados Especiais Cíveis

12

MT, MG, TO, PR, PA, DF, PI, AC, AM, PE, AP, DPU1

Juizados Especiais Criminais

9

MG, TO, PA, DF, PI, AC, AM, RO, AP

Direitos Coletivos

9

RS, MS, RR, DF, PI, PE,CE, AP, DPU

Fazenda Pública

8

MT, MG, RJ, PA, DF, MA, PI, AP

Regularização Fundiária

8

MT, RS, RR, RJ, DF ,MA, PI, AM

Outros

5

BA, SP, RJ, PA, DF

Registros Públicos

5

MT, RJ, DF, MA, PI

Direitos Previdenciário

1

DPU

Justiça Militar

1

DPU

TNU, Tribunais Superiores

1

DPU

1 Juizados especiais federais cíveis


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