Diante desse quadro, julga-se procedente a ação, com modulação de efeitos, declarando a inconstitucionalidade do art. 3º, I, II e III, e do Anexo II, da Lei Complementar nº 269, de 17 de maio de 2011, com as alterações dadas pela Lei Complementar nº 293, de 03 de janeiro de 2013, bem como do art. 31 da Lei Complementar nº 293, de 03 de janeiro de 2013, do Município de Barueri.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2132005-30.2015.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUnICÍPIO DE PARDInHO e PRESIDEnTE DA CÂMARA MUnICIPAL DE PARDInHO.
ACORDAM, em órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: “JULGARAM EXTInTA A AÇÃO, SEM RESOLUÇÃO DE MéRITO, QUAnTO AOS CARGOS EM COMISSÃO DA PREFEITURA MUnICIPAL, E PROCEDEnTE A AÇÃO, COM DETERMInAÇÃO, QUAnTO À CÂMARA DE VEREADORES DO
MUnICÍPIO DE PARDInHO. V.U.”, de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão. (Voto nº 37825)
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO DIMAS MASCARETTI (Presidente), PEREIRA CALÇAS, XAVIER DE AQUInO, AnTOnIO CARLOS MALHEIROS, PéRICLES PIZA, EVARISTO DOS SAnTOS, MáRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRAnCISCO CASCOnI, REnATO SARTORELLI, CARLOS BUEnO,
FERRAZ DE ARRUDA, ARAnTES THEODORO, TRISTÃO RIBEIRO, AnTOnIO CARLOS VILLEn, LUIZ AnTOnIO DE GODOY, BORELLI THOMAZ, JOÃO nEGRInI FILHO, SéRGIO RUI, SALLES ROSSI, VICO MAÑAS, SILVEIRA PAULILO, nUEVO CAMPOS e LUIS SOARES DE MELLO.
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São Paulo, 27 de janeiro de 2016. ADEMIR BEnEDITO, Relator
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade por omissão – Município de Pardinho – Percentual dos cargos de provimento em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira – Mora que foi suprida, no tocante ao Poder Executivo local, pela edição da Lei Municipal nº 1.237/2015 – Persistência da mora quanto ao quadro de servidores da Câmara de Vereadores do Município – Omissão configurada
– Afronta ao artigo 115, inciso V, da Constituição Estadual – Extinção da ação, sem resolução de mérito, quanto aos cargos em comissão da Prefeitura Municipal, e procedência da ação, com determinação, quanto à Câmara de Vereadores do Município de Pardinho.
VOTO
Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO ajuizada pelo PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DE SÃO PAULO, pela qual se pretende a declaração de existência de mora legislativa quanto à edição de lei específica para fixação de percentual mínimo de cargos em comissão na Administração do Município de Pardinho, a serem preenchidos por servidores públicos de carreira.
Sustenta o requerente a inexistência de lei estabelecendo o percentual mínimo das funções de confiança e cargo em comissão a serem preenchidos por servidores públicos efetivos, fato confirmado pelo Prefeito e pelo Presidente da Câmara do Município de Pardinho, o que caracteriza omissão inconstitucional, pois essa exigência decorre do artigo 115, V, da Constituição Estadual, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14.02.2006, instituindo o princípio que prevê a acessibilidade, aos servidores efetivos, aos cargos de direção superior da Administração.
Defende a necessidade dessa medida, que confere proporcionalidade no
preenchimento dos cargos, assegurando qualidade, eficiência, profissionalização
e continuidade do serviço público, sobretudo quando há mudança no governo. Lembra que, pelo princípio da simetria, previsto no artigo 144 da Constituição Bandeirante, os Municípios devem obediência aos termos do citado artigo 115, V, do mesmo diploma. Entende configurada a omissão normativa, dada a inércia do Prefeito Municipal, vez que se trata de matéria subordinada à sua iniciativa legislativa (art. 24, § 2º, 1, da CE/SP), o que exige a intervenção jurisdicional por meio da presente ação direta de inconstitucionalidade por omissão (art. 90,
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§ 4º, daquele estatuto). Cita precedentes. Pede a procedência do feito.
Ausente requerimento de liminar, o feito foi processado.
Tanto a Câmara Municipal quanto o Prefeito do Município deixaram transcorrer in albis o prazo para apresentação de informações (fls. 63).
A Procuradoria Geral do Estado (fls. 60/62) manifestou desinteresse na lide e na defesa do ato impugnado, verificando que os dispositivos legais atacados tratam de matéria exclusivamente local.
A Procuradoria Geral de Justiça lavrou parecer pela procedência da ação
(fls. 65/67).
Remetidos os autos a julgamento, sobreveio petição noticiando a aprovação e a promulgação da Lei Municipal nº 1.237/2015, que fixou em 5% o percentual mínimo de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores efetivos (fls. 78).
O Ministério Público do Estado de São Paulo, em seu novo parecer, pugnou pela parcial procedência da ação, a fim de que a mora ainda persistente sobre o Poder Legislativo venha a ser superada nesta via abstrata de controle (fls. 88/91).
é o relatório.
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, ajuizada em 02 de julho de 2015, pela qual se pretende a declaração de existência de mora legislativa quanto à edição de lei específica para fixação de percentual mínimo de cargos em comissão na Administração do Município de Pardinho, a serem preenchidos por servidores públicos de carreira.
A Constituição da República de 1988 expressamente, em seu artigo 37, inciso V, determina que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
A Constituição do Estado de São Paulo, reproduzindo o citado dispositivo, possui previsão idêntica no seu artigo 115, inciso V, a saber:
“Artigo 115 – Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
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V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;”
Da interpretação dos referidos enunciados constitucionais, de eficácia limitada, nota-se que o Poder Constituinte objetivou conceder eficácia plena ao dispositivo, donde se conclui que é dever do Poder Constituído disciplinar a matéria através da edição da respectiva lei.
Em não sendo feito, incorrerá esse em mora legislativa, o que legitimará a proposição da ação direta de inconstitucionalidade, por omissão, que, em sendo procedente, trará a consequência de se dar ciência ao Poder competente para que adote as providências necessárias.
No caso dos autos, verificou o autor da ação que inexistia no Município de Pardinho legislação definidora do percentual de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores efetivos.
Porém, após o ajuizamento da presente, providenciou-se a edição da Lei nº 1.237/15, que “Estabelece o Percentual Mínimo de Cargos em Comissão a serem preenchidos por servidores efetivos, na forma do inc. V, do art. 37, da Constituição Federal; e do inciso V, do art. 115, da Constituição Paulista; e dá outra providências” (fls. 78).
Desse modo, verificou-se a perda do objeto da demanda quanto ao quadro
de servidores da Prefeitura Municipal de Pardinho.
Persiste a mora, entretanto, em relação aos cargos em comissão disponíveis na Câmara Municipal demandada, pois não há alegação nem comprovação nos autos de edição de norma fixadora dos percentuais em debate.
Como bem observado pelo I. Procurador de Justiça em seu parecer (fls.
88/91):
“A Lei nº 1.237, de 19 de outubro de 2015, do Município de Pardinho, aprovada no curso da presente ação, fixou em 5% (cinco por cento) o percentual mínimo dos cargos em comissão da estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Pardinho a serem preenchidos por servidores efetivos.
Assim, sendo, impõe-se convir que a presente ação perdeu, em parte, seu objeto, no tocante aos cargos em comissão do Poder Executivo.
Contudo, persiste a mora legislativa quanto à fixação do percentual mínimo de servidores efetivos para os cargos em comissão existentes na estrutura administrativa da Câmara Municipal.
Quanto a isso, não se tem notícia de que, até o presente momento, tenha
sido aprovada lei ou editada resolução que atenda ao disposto no art. 115, V, da Constituição Estadual.”
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Outrossim, configurada a mora legislativa, é de rigor a declaração da
inconstitucionalidade por omissão.
Confira-se, acerca do tema, o seguinte precedente deste C. Órgão Especial:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO
PERCENTUAL DOS CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO A SEREM PREENCHIDOS POR SERVIDORES DE CARREIRA – EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE FIXAÇÃO POR LEI – I. Mora que foi
suprida, quanto ao Poder Executivo Municipal, pela edição da Lei Municipal
n. 1.305/15 – Perda superveniente do objeto da ação, nesse ponto – II. Persistência da mora, contudo, quanto ao quadro de servidores da Câmara de Vereadores do Município de Orindiúva – Inconstitucionalidade por omissão reconhecida, com fixação de prazo de 180 (cento e oitenta) dias para tomada das providências necessárias, após o que, em caso de persistência da mora, 50% dos cargos em questão deverão ser preenchidos por servidores de carreira
Extinção da ação, sem julgamento do mérito, por perda superveniente do objeto, quanto aos cargos em comissão da Prefeitura Municipal de Orindiúva, e procedência da ação, com determinação, quanto à Câmara de Vereadores” (TJSP, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2022676-83.2015.8.26.0000, Comarca de São Paulo, Rel. Des. Moacir Peres, j. em 01/07/2015, v.u.).
Bem assim, revela-se imprescindível o “facere” do respectivo Poder no tocante de disciplinar o quadro de pessoal da Câmara Municipal, de modo a atender os comandos constitucionais acima anotados, pois, somente assim, conceder-se-á plena eficácia às normas que não a tem.
Por todo o exposto, julga-se extinta a ação, sem resolução de mérito, por perda superveniente de objeto, com relação à edição de norma referente aos cargos em comissão do quadro do Poder Executivo Municipal, e procedente a presente ação direta para declarar a inconstitucionalidade, e determinar ao Poder Legislativo de Pardinho que supra a referida omissão normativa, fixando-se, para tanto, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias.
é como voto.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2172033-40.2015.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUnICÍPIO DE SOROCABA, é réu
ACORDAM, em órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: “JULGARAM A AÇÃO PROCEDEnTE, COM MODULAÇÃO. V.U.”, de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão. (Voto nº 38201)
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O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO DIMAS MASCARETTI (Presidente), PEREIRA CALÇAS, XAVIER DE AQUInO, AnTOnIO CARLOS MALHEIROS, PéRICLES PIZA, EVARISTO DOS SAnTOS, MáRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRAnCISCO CASCOnI, REnATO SARTORELLI, CARLOS BUEnO, FERRAZ DE ARRUDA, ARAnTES THEODORO, TRISTÃO RIBEIRO, AnTOnIO CARLOS VILLEn, LUIZ AnTOnIO DE GODOY, BORELLI THOMAZ, JOÃO nEGRInI FILHO, SéRGIO RUI, SALLES ROSSI, VICO MAÑAS, SILVEIRA PAULILO, nUEVO CAMPOS e LUIS SOARES DE MELLO.
São Paulo, 27 de janeiro de 2016. ADEMIR BEnEDITO, Relator
Ementa: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE – Leis nºs 11.136,
11.137 e 11.138, de 06/07/2015, do Município de Sorocaba – Legislação, de iniciativa parlamentar, que deu nome a via pública, praça e hospital municipal – Denominação de ruas é ato privativo do Chefe do Executivo, uma vez que a nomenclatura de logradouros públicos constitui elemento da sinalização urbana – Vício de iniciativa configurado – Função legislativa da Câmara dos Vereadores possui caráter genérico e abstrato – Ofensa ao princípio da separação dos poderes – Competência Privativa do Executivo Municipal usurpada – Ação direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade das leis.
VOTO
Trata-se de ação ajuizada pelo Prefeito do Município de Sorocaba, pela qual se pretende a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais nºs 11.137, 11.138 e 11.136, todas de 06 de julho de 2015, que atribuem denominação a uma via pública municipal, a uma praça e a um hospital público, respectivamente.
Sustenta a usurpação de atribuições pertinentes à atividade privativa do
Executivo, pelo Legislativo local, no tocante à iniciativa de projeto de lei que disponha sobre a denominação de logradouros, praças públicas, etc, ferindo o princípio da independência e harmonia entre os poderes (artigos 5º, caput e 25 da CF/88 e 47, II e XIX, 144 e 176, estes da Constituição do Estado de São Paulo).
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A Procuradoria Geral do Estado, citada nos termos do artigo 90, § 2º da Constituição Estadual, deixou de se manifestar por entender tratar-se de norma de interesse local (fls. 215/217).
O Presidente da Câmara Municipal de Sorocaba prestou as informações
requeridas às fls. 220/235.
A D. Procuradoria de Justiça, no parecer de fls. 239/251, opinou pela
procedência da presente ação de inconstitucionalidade. é o relatório.
As Leis nºs 11.137, 11.138 e 11.136, todas de 06 de julho de 2015, inquinadas de inconstitucionais, são de iniciativa parlamentar e, por se tratarem de normas afeitas à organização da Administração Pública local, entende o requerente, Chefe do Executivo Municipal, que sua competência, privativa, foi usurpada pelo Legislativo daquele Município, em nítida afronta aos termos dos artigos 5º, caput e 25 da CF/88 e 47, II e XIX, 144 e 176, estes da Constituição do Estado de São Paulo.
A Lei Municipal nº 11.137/2015 atribui denominação a uma via da cidade de Sorocaba, intitulando-a Rua “Isolina Silvano”; a Lei Municipal nº 11.138/2015 atribui denominação a uma praça pública de “José Francisco Crespo” e, por fim, a Lei Municipal nº 11.136/2015 atribui denominação a um hospital público de “Rosa Latorre – Irmã Regis”.
Examinando a questão, conclui-se que, observada a distribuição de competências relativas a cada ente federado e a cada Poder, bem como a matéria constitucional referente ao tema, a ação deve ser julgada procedente.
Certo é que ao Município é dado legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal de 1988.
Entretanto, faz-se necessária a observância de determinados requisitos na produção legislativa, em especial os princípios extraídos da Lei Maior.
De plano verifica-se não ter sido observada a iniciativa do projeto de lei, pertencente única e exclusivamente ao Poder Executivo municipal, pois a nomenclatura de logradouros e próprios públicos – que constitui atividade relacionada ao serviço público municipal de sinalização e identificação – enquadra-se exatamente nessa hipótese, resultando, daí, a conclusão de que as leis em epígrafe são manifestamente incompatíveis com o princípio da separação dos poderes.
Em suma, a denominação de bens, prédios, logradouros e vias do patrimônio público é ato privativo da gestão administrativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Lei municipal de iniciativa parlamentar sobre o assunto usurpa a reserva da Administração, com ofensa ao princípio da separação dos poderes (art. 5º, Constituição Estadual).
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Esta questão já foi objeto de ação declaratória de inconstitucionalidade, por este Colegiado:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade – Ajuizamento pelo Prefeito em face de lei municipal que deu nome à via pública – Denominação de ruas é ato privativo do Chefe do Executivo, uma vez que a nomenclatura de logradouros públicos constitui elemento da sinalização urbana – Vício de iniciativa configurado – Ademais, trata-se de área particular, não doada ao Município, o que enseja a possibilidade de futuro pedido de ressarcimento – Reconhecimento desta circunstância pela Câmara – Inconstitucionalidade configurada.” (ADI nº 0048097-51.2011.8.26.0000, rel. Des. WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, J. 05.10.2011).
A legislação, na forma que apresentada, denota a ingerência da Câmara Municipal de Sorocaba em atribuições exclusivas do Poder Executivo de referido município, ofendendo o princípio de separação dos poderes, peça essencial de nosso sistema de organização e direção das funções públicas, e que, dentre outros objetivos, traduz forma de prevenção de arbitrariedades por um dos poderes.
Concretamente, verifica-se no caso em exame uma indevida usurpação de atividade atribuída a um Poder da República, por outro, de nefasta consequência para a organização jurídica, como já afirmado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento, por seu Pleno, da Adin nº 1.391-2, relator o Ministro Celso de Mello:
“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado.”
Ressalte-se que as regras gerais trazidas pela Carta Magna possuem caráter impositivo, devendo ser observadas nas três esferas de governo, de modo que o Município não pode delas se afastar, em harmonia com o artigo 144 da Constituição do Estado, que exige observância também aos princípios estabelecidos na Carta Federal.
De outra parte, o controle de constitucionalidade concentrado, através da ação direta de inconstitucionalidade a final julgada procedente ostenta, como regra, efeitos “ex tunc”, retroativos, portanto, para destituir de eficácia jurídica
todos os atos anteriores praticados com supedâneo na lei ou ato normativo então declarados inconstitucionais.
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Entretanto, com o advento da Lei nº 9.868/99, que regulamentou o artigo 102, I, “a” da Constituição Federal, inovou-se em relação à matéria possibilitando- se ao Supremo Tribunal Federal a limitação dos efeitos da inconstitucionalidade, de acordo com os termos do artigo 27 da referida lei federal.
Como ensina Alexandre de Moraes, em sua obra “Direito Constitucional”, 12ª Ed., Editora Atlas, página 625:
“Assim, o art. 27 prevê que ‘ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.’
Dessa forma, permitiu-se ao STF a manipulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, seja em relação à sua amplitude, seja em relação aos seus efeitos temporais, desde que presentes os dois requisitos constitucionais.”
nota-se, assim, que a modulação dos efeitos da decisão, excepcionalmente poderá ser realizada, desde que presentes dois requisitos; um de ordem formal, quórum de 2/3 dos membros do Tribunal, e outro de ordem material, presença de razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social.
No caso vertente, salvo melhor juízo, verifica-se a presença de ambos os
requisitos que autorizam a excepcional modulação dos efeitos dessa decisão. na verdade, o interesse social está consubstanciado no fato de que as
leis municipais já produziram seus efeitos, como bem observado na petição
inicial “para, de um lado, ordenar o trânsito e disposição de vias, e, de outro, estabelecer organização administrativa na rotina dos serviços e tramitação de procedimentos na Administração Pública Municipal” (fls. 15).
Já as razões de segurança jurídica residem no fato que, atribuir-se eficácia retroativa aos efeitos da presente decisão, seria medida que conflitaria diretamente com o próprio interesse público, da sociedade coletivamente considerada, pois todo o trabalho realizado seria considerado inexistente, e o prejuízo social seria enorme, situação com a qual o ordenamento jurídico não pode compactuar.
Tendo em vista essas considerações, somadas ao prazo razoável para que a Administração Pública se reorganize, se conclui pela necessidade de se modular os efeitos da decisão de procedência da presente ação, que incidirão 90 (noventa) dias a partir do julgamento desta ação.
Pelo exposto, a presente ação direta deve ser julgada procedente para se reconhecer a inconstitucionalidade das Leis nºs 11.137, 11.138 e 11.136, todas de 06 de julho de 2015, do Município de Sorocaba, que produzirá efeitos 90
(noventa) dias a partir da data deste julgamento.
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