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ACÓRDÃO




Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade 2114742-82.2015.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITA DO MUnICÍPIO DE ROSAnA e PRESIDEnTE DA CÂMARA MUnICIPAL DE ROSAnA.

ACORDAM, em órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: “JULGARAM A AÇÃO PROCEDEnTE. V.U.”, de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão. (Voto 37716)

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores JOSé REnATO nALInI (Presidente), LUIZ AnTOnIO DE GODOY, nEVES AMORIM, BORELLI THOMAZ, JOÃO nEGRInI FILHO, SéRGIO RUI, SALLES ROSSI, SILVEIRA PAULILO, FRAnÇA CARVALHO, EROS PICELI, AnTOnIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PéRICLES PIZA, EVARISTO DOS SAnTOS, RCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, REnATO SARTORELLI, CARLOS BUEnO, PAULO DIMAS MASCARETTI, ARAnTES THEODORO, TRISTÃO RIBEIRO e AnTOnIO CARLOS VILLEn.



São Paulo, 9 de dezembro de 2015. ADEMIR BEnEDITO, Relator

Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade Município de Rosana Lei Complementar 41, de 22 de dezembro de 2014, que institui o Plano Diretor do Município – Inconstitucionalidade – Legislação de iniciativa popular Impossibilidade Matéria de cunho eminentemente administrativo Ofensa ao princípio da separação dos poderes Competência

do Executivo Municipal usurpada Não observado o devido processo legislativo, ausentes estudos prévios, planejamento técnico e efetiva participação da comunidade Ação direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da lei.
Jurisprudência - Órgão Espercial

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VOTO

Trata-se de ação ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, pela qual se pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar 41, de 22 de dezembro de 2014, do Município de Rosana, que institui o Plano Diretor do Município.

Diz que referido Plano contempla normas de desenvolvimento municipal, traçando políticas públicas nos diversos segmentos da Administração (assistência social, educação, saúde, habitação, saneamento, turismo, esporte, lazer, cultura), criando órgãos ou conferindo atribuições ao Poder Executivo, disciplinando o ordenamento territorial e o sistema de gestão municipal.

Sustenta que a lei é de iniciativa popular e o respectivo projeto de lei não primou pela observância de qualquer forma de participação comunitária em seu trâmite.

Defende que referido Diploma contraria frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo porque viola o disposto nos arts. 47, II, XIV e XIX, “a”, e 180, II.

Aduz que a iniciativa popular não supre a exigência legal de necessidade de participação comunitária na produção de normas que afetarão a estética urbana, a qualidade de vida e os usos urbanísticos.

Ademais, aponta a inobservância da iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, o que viola o princípio da separação dos poderes, insculpido no artigo da Constituição Estadual.

Foi deferida a liminar pleiteada (fls. 531/532), para suspender a vigência e eficácia da norma impugnada até o julgamento final da ação.

A Prefeita Municipal (fls. 541/543) esclareceu que o Poder Executivo local vinha elaborando um plano diretor participativo, tendo havido diversas reuniões com entidades representativas da sociedade civil, mas, ao apresentar pareceres técnicos sobre a inconstitucionalidade e ilegalidade de algumas propostas, associações, inconformadas, encabeçaram projeto de lei de iniciativa popular, resultando no Diploma impugnado, que fora promulgado pelo Legislativo após a derrubada dos vetos do Executivo. Juntou os documentos de fls. 547/633.

O Presidente da Câmara Municipal de Rosana defendeu que diversas reuniões foram feitas com associações locais, cumprindo-se as formalidades pertinentes, não se podendo, portanto, aceitar os argumentos do D. Procurador-



Geral de Justiça. Aduz inexistir no ordenamento previsão expressa de que o Plano Diretor seja de iniciativa privativa do Poder Executivo. Pugna pela improcedência da demanda (fls. 646/659 e 1.207/1.208).
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A Procuradoria Geral do Estado (fls. 639/641) manifestou desinteresse na lide e na defesa do ato impugnado, verificando que os dispositivos legais atacados tratam de matéria exclusivamente local.

A Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se novamente pela

procedência da ação, conforme requerido na inicial (fls. 1.228/1.232).

é o relatório.

Entende o requerente, D. Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, que, por se tratar de norma afeita à organização da Administração Pública local, a competência, privativa, do Chefe do Poder Executivo fora usurpada pelo Legislativo daquele Município, em nítida afronta aos termos dos artigos 5º, e 47, II, XIV e XIX, a, ambos da Constituição do Estado de São Paulo. Além disso, sustenta que referida legislação violara igualmente o artigo 180, inciso II, da Carta bandeirante, pois que a iniciativa popular da Lei não supriria a exigência constitucional de efetiva participação comunitária em todos os projetos de lei atinentes ao desenvolvimento urbano, durante todo o trâmite de seu processo legislativo até o estágio final de sua produção. Daí a propositura da presente ação.

E, examinando a questão, conclui-se que, observada a distribuição de competências relativas a cada ente federado e a cada Poder, bem como a matéria constitucional referente ao tema, a ação deve ser julgada procedente.

Certo é que ao Município é dado legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal de 1988.



Entretanto, faz-se necessária a observância de determinados requisitos na produção legislativa, em especial os princípios extraídos da Lei Maior.

A respeito das formalidades procedimentais do processo legislativo, leciona Luiz Guilherme Marinoni que “a produção da lei exige a observância de pressupostos e requisitos procedimentais, cuja observância é imprescindível para a lei ser constitucional. A Constituição regula o modo como a lei e outros atos normativos primários previstos no art. 59 devem ser criados, estabelecendo quem tem competência para produzi-los e os requisitos procedimentais que devem ser observados para sua produção. Faltas quanto à competência ou quanto ao cumprimento das formalidades procedimentais viciam o processo de formação da lei, tornando-a formalmente inconstitucional. A inconstitucionalidade formal deriva de defeito na formação do ato normativo, o qual pode estar na violação de regra de competência ou na desconsideração de requisito procedimental. O procedimento para a produção de lei ordinária e de lei complementar compreende iniciativa, deliberação, votação, sanção ou


veto, promulgação e publicação. (...) De outra parte, a Constituição também confere iniciativa privativa, em relação a certos temas, a determinados órgãos públicos. Isso quer dizer que, no que toca a certo tema, a iniciativa de apresentação de projeto de lei, ou seja, a incoação do processo de produção da lei, pode ser privativa de determinado órgão ou agente público.” (Curso de Direito Constitucional, ed., 2013, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, p. 860/861).
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De plano verifica-se não ter sido observada a iniciativa do projeto de lei, pertencente única e exclusivamente ao Poder Executivo municipal, pois é o Prefeito quem tem competência, segundo a regra constitucional, de administrar o Município (artigo 47, XIV, da Constituição Estadual).

O Prefeito exercita as funções de governo relacionadas com o planejamento, organização e direção de serviços e obras da municipalidade, ou seja, somente ele (e não o Poder Legislativo ou a Iniciativa Popular) poderia disciplinar sobre gestão administrativa, a criação de cargos e funções, o estabelecimento de obrigações e diretrizes aos órgãos a ele subordinados, e até mesmo com relação ao método a ser utilizado para a realização de determinada atividade, como ocorrera em diversos dispositivos do Estatuto Legal impugnado. Isto sem que se diga sobre a ausência de demonstração das respectivas fontes de custeio.

A propósito, o entendimento deste C. órgão Especial sobre o tema, extraído dos seguintes precedentes:


“I Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta contra a Lei Municipal n. 11.503 de 29 de abril de 2014, do Município de São José do Rio Preto. Norma que altera o zoneamento urbano, para permitir a atividade de ‘estacionamento comercial’ em imóvel determinado. Ausência de estudos, planejamentos técnicos e de participação comunitária. Imprescindibilidade. Incompatibilidade vertical da norma rio-pretense com a Constituição Paulista. Ocorrência. Precedentes deste E. Tribunal de Justiça. Ofensa ao artigo 180, II e 191 da Constituição Bandeirante.


  1. Vício formal de inconstitucionalidade, por desvio de poder legislativo. Matéria atinente à gestão da cidade. Se a competência que disciplina a gestão administrativo-patrimonial é privativa do Chefe do Poder Executivo, a iniciativa do Legislativo importa em violação frontal ao texto constitucional que consagra a separação dos poderes estatais. Ofensa aos artigos 5º; 47; II e XIV; e 144 da Constituição Paulista.

  2. Inconstitucionalidade configurada. Ação procedente” (ADIn nº 2083164-38.2014.8.26.0000, Rel. Des. Guerrieri Rezende, j. 20/08/2014)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei de iniciativa


da Câmara Municipal do Município de São José do Rio Preto 11.407, de 29 de novembro de 2013, a qual inclui na Zona 4, na Lei de Zoneamento, a

quadra da Rua Silva Jardim, compreendida entre as Ruas Lafaiete Spinola de Castro e Capitão José Verdi, no bairro Parque Industrial, em o José do Rio Preto Inadmissibilidade. Tema relativo a atos de gestão Ingerência do Legislativo em matéria de competência privativa do Executivo Vedação arts. 5º, § 2º, 47, II, XIV, 25 e 144, todos da Constituição Paulista Ação julgada procedente. Deve ser julgada procedente a ação direta de inconstitucionalidade que abriga matéria de competência privativa do Executivo, pelo vício de iniciativa e por afrontar o princípio da separação e harmonia entre os Poderes (ADIn 2037384-75.2014.8.26.0000, Rel. Des. Luis Ganzerla, j. 02/07/2014).
Jurisprudência - Órgão Espercial

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no nosso sistema político, a função legislativa atribuída à Câmara dos Vereadores tem caráter genérico e abstrato, restando as questões específicas aos cuidados do Poder Executivo, que, com o auxílio de seus secretários e demais membros integrantes da Administração Pública, terá mais aptidão ao regramento de questões práticas e concretas que afetem a população.

Hely Lopes Meirelles, em seu Direito Municipal Brasileiro, edição, pág. 440, explica que “de um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, indicar medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo; o que não pode é prover situações concretas por seus próprios atos e impor ao Executivo a tomada de medidas específicas de exclusiva competência e atribuição. Usurpando funções do Executivo ou suprimindo atribuições do prefeito, a Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial”.


A legislação, na forma que apresentada, denota a ingerência da Câmara Municipal em atribuições exclusivas do Poder Executivo do referido município, ofendendo o princípio de separação dos poderes, peça essencial de nosso sistema de organização e direção das funções públicas, e que, dentre outros objetivos, traduz forma de prevenção de arbitrariedades por um dos poderes.

Concretamente, verifica-se no caso em exame uma indevida usurpação de atividade atribuída a um Poder da República, por outro, de nefasta consequência para a organização jurídica, como afirmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento, por seu Pleno, da Adin n. 1.391-2, relator o Ministro Celso de Mello:


“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado.”


Ressalte-se que as regras gerais trazidas pela Carta Magna possuem caráter impositivo, devendo ser observadas nas três esferas de governo, de modo que o Município não pode delas se afastar, em harmonia com o artigo

144 da Constituição do Estado, que exige observância também aos princípios estabelecidos na Carta Federal.


Jurisprudência - Órgão Espercial

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Outrossim, acerca do tema, objeto da norma impugnada, dispõe a Constituição Estadual:

Artigo 180 No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:



  1. o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes;

  2. a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas e projetos que lhes sejam concernentes;

  3. a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente urbano e cultural;

  4. a criação e manutenção de áreas de especial interesse histórico, urbanístico, ambiental, turístico e de utilização pública;

  5. a observância das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de vida;

  6. a restrição à utilização de áreas de riscos geológicos;

  7. as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim e objetivos originariamente alterados, exceto quando a alteração da destinação tiver como finalidade a regularização de:

  1. loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais de interesse social destinados à população de baixa renda, e cuja situação esteja consolidada ou seja de difícil reversão;

  2. equipamentos públicos implantados com uso diverso da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da aprovação do loteamento;

  3. imóveis ocupados por organizações religiosas para suas atividades finalísticas

Art. 191 O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.

Estabelece a Constituição Federal, de sua vez:



Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Jurisprudência - Órgão Espercial

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Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal foram regulamentados pela

Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, o denominado Estatuto da Cidade.

A respeito do Estatuto da Cidade, leciona HELY LOPES MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, 17ª ed./2014, tiragem, Coordenador Dalmo de Abreu Dallari) que:


“Essa lei estabelece diretrizes gerais para a execução da política urbana, através de normas de ordem pública e interesse social, regulando o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos e, ainda, objetivando o equilíbrio ambiental (art. 1º, parágrafo único). Fixa como diretrizes gerais para o desenvolvimento das funções sociais da cidade (habitação, trabalho, circulação e recreação) e da propriedade urbana:


...

No Capítulo II o Estatuto da Cidade indica alguns dos instrumentos a serem utilizados no desenvolvimento da política urbana: planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões”.

Mais adiante, salienta que “o art. 4º, VI, do Estatuto em exame prevê o Estudo Prévio de Impacto Ambiental/EIA e o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança/EIV como instrumentos gerais da política urbana. Tais instrumentos reger-se-ão pela legislação que lhes é própria, observado o que dispõe o Estatuto da Cidade. (...) Os instrumentos que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público Municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.” (pág. 545/546).

E, por fim, assevera que “O Estatuto da Cidade consigna, finalmente, no que tange à gestão democrática, que os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania (art. 45)” (p. 556/557).



Observados esses princípios norteadores do planejamento e da intervenção urbana modificativa do plano diretor, para dar nova configuração, vocação a bairros ou parte deles, e atento aos dispositivos constitucionais invocados na propositura, tem-se por inafastável a declaração de inconstitucionalidade da Lei aqui impugnada, porquanto não observado o devido processo legislativo,

e porque não atendidos os requisitos prévios de planejamento e estudo técnico, além de audiência pública, com ampla participação comunitária, formalidades essenciais à legitimidade material da norma, previstas nos arts. 180, II, e 191, da Carta Bandeirante.


Jurisprudência - Órgão Espercial

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Assim decidiu este órgão Especial, sobre o tema, em caso semelhante: “A participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida como mera formalidade ritual passível


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