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Não se constata, também, qualquer contrariedade à Constituição



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Não se constata, também, qualquer contrariedade à Constituição


unicamente por gerar a lei ônus fiscalizatório à Administração Pública.

O exercício do poder de polícia é atividade típica do Poder Executivo e inerente à sua atuação, sendo lícito ao Poder Legislativo Municipal impor ao Executivo local o exercício dessa função, desde que não crie programas abrangentes de fiscalização ou submeta a Administração a prazos ou cronogramas rígidos.

A fiscalização pelos administradores municipais está abrangida pela



polícia administrativa e as sanções criadas, ademais, não ferem a razoabilidade.

Dessa forma, caberá ao Executivo, segundo critérios de oportunidade e conveniência, exarar normas administrativas que, ao darem cumprimento à referida Lei, adequem a sua estrutura fiscalizatória preexistente.

Neste sentido se posicionou este Órgão julgador em julgado recente: Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Municipal

2.258, de 13 de agosto de 2012, que prevê o monitoramento de imagens nos eventos privados com presença de grande público no âmbito do Município de Louveira - Inocorrência de vício de iniciativa do projeto de lei deflagrado pelo Legislativo Municipal, haja vista que a norma editada cuida apenas de tema de interesse geral da população, não regulando matéria estritamente administrativa, afeta ao Chefe do Poder Executivo, delimitada pelos artigos 24, § 2º, 47, incisos XVII e XVIII, 166 e 174 da CE, aplicáveis ao ente municipal, por expressa imposição da norma contida no artigo 144 daquela mesma Carta - Previsão legal, na verdade, que apenas impõe obrigações a particulares e não implica no aumento de despesa do Município, uma vez que o dever de fiscalização do cumprimento das normas é conatural aos atos normativos e não tem efeito de gerar gastos extraordinários - Ação Direta de


  1. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 17ª edição, atualizada por Adilson Abreu Dallari (Coordenador), Malheiros Editores, p. 631, grifado.

  2. De acordo com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, melhor seria designar tal atribuição como ‘dever regulamentar’, pois o que o Chefe do Executivo tem é o dever de regulamentar as leis que demandam tal providência, e não meramente um ‘poder’ de fazê-lo (Curso de Direito Administrativo, 29ª edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2012, p. 357).

Inconstitucionalidade julgada improcedente. Voto: Nem tampouco que se falar que a previsão legal contestada nos autos implicaria no indevido aumento de despesas do ente público local, sem a respectiva indicação da fonte de custeio, em violação ao comando contido no artigo 25 da Constituição Bandeirante. A perene fiscalização dos acontecimentos de especial interesse, ainda que de natureza privada, realizados em seu território, insere-se no poder-dever da Administração municipal, que dela não pode furtar-se; assim, descabe argumentar-se que a imposição do dever de que se realize o monitoramento por imagens de eventos com previsão de grande público realizados no Município de Louveira implicaria no aumento de despesa do ente público local por criar-lhe nova obrigação; o encargo previsto na legislação local questionada nos autos dirige-se exclusivamente ao particular promotor do evento específico, sem impor qualquer providência ao Poder Executivo; aliás, a Lei Municipal 2.258/2012 é expressa ao facultar à Administração a exigência daquele monitoramento eletrônico, que dela livremente poderá furtar-se, diante da discricionariedade que lhe foi atribuída. De qualquer modo, a propósito, decidiu esta Corte Paulista em caso análogo ao dos autos que o dever de fiscalização do cumprimento das normas é conatural aos atos normativos e não tem, no caso, efeito de gerar despesas ao Município. Além disso, a matéria tratada na lei impugnada é de polícia administrativa, e as obrigações foram impostas aos particulares, exclusivamente’ (v. Ação Direta de Inconstitucionalidade 0006247-80.2012.8.26.0000, relator Desembargador Guerrieri Rezende).”6
Jurisprudência - Órgão Espercial

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      1. Por outro lado, também de forma contrária ao alegado na inicial, não se vislumbra invasão na esfera de competência legislativa privativa da União, pois a lei impugnada não regula temas ligados à relação de trabalho ou direito empresarial, nem mesmo diz respeito a regras ligadas à livre iniciativa e concorrência dos estabelecimentos comerciais supermercadistas. Em nenhum momento a lei regula a relação entre empregados e empregadores, contrato de trabalho, horas extras, direitos do empresário, relação entre empresas, a liberdade de concorrência ou atuação no mercado. Busca, apenas, garantir aos consumidores locais o adequado atendimento em estabelecimentos de grande porte. E, ainda que se trate de norma de matéria ligada à proteção ao consumidor, tal fato não permite afirmar que, automaticamente, o Município está invadindo a esfera de competência da União e do Estado, pois apenas suplementa legislação federal de defesa do consumidor, dando concretude à política nacional das relações de consumo estabelecida no Código de Defesa do Consumidor.

No caso dos autos, verifica-se, claramente, que a matéria tratada pela
6 ADIN 0186841-89.2012.8.26.0000 - São Paulo - Rel. Des. Paulo Dimas Mascaretti, j. 24.04.2013, grifado.

lei impugnada diz respeito a assunto de interesse predominantemente local, incidindo as hipóteses do art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal. Com efeito, o tempo de espera dos clientes em filas de supermercados e hipermercados, obviamente, depende da demanda da população do Município e da eficácia e adequação dos serviços prestados pelos comerciantes. Por ser matéria que dependerá das peculiaridades de cada Munícipio, impossível afirmar que o legislador, no caso concreto, extrapolou sua esfera de competência.


Jurisprudência - Órgão Espercial

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É verdade que quando a norma resvala na proteção ao consumidor não se limita ao interesse do próprio Município, mas não como discordar do fato de ser predominante o interesse municipal em face dos demais entes federativos. Ensina a doutrina que [i]nteresse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não interesse municipal que não o seja reflexamente da União e do Estado-membro, como também, não interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação Brasileira. O que define e caracteriza o ‘interesse local’, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União. (...) Concluindo, podemos dizer que tudo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também, indireta e mediatamente, ao Estado-membro e à União. O provimento de tais negócios cabe exclusivamente ao Município interessado, não sendo lícita a ingerência de Poderes estranhos sem ofensa à autonomia local. Pode e deve o Município repelir tais interferências, partam elas de outro Município, do Estado- membro ou da União, através de qualquer de seus órgãos ou Poderes. E, não sendo possível ao Município ofendido em sua autonomia convencer administrativamente o Poder estranho a cessar sua intromissão, poderá recorrer ao Judiciário para anular o ato concreto de interferência inconstitucional (Hely Lopes Meirelles. Direito municipal brasileiro. 17ª ed. atualizado por Adilson Abreu Dallari (coord.). São Paulo: Malheiros, 2013, pp. 111-112 - grifei).

Em casos semelhantes, decidiu o Supremo Tribunal Federal: Recurso extraordinário Constitucional. Consumidor. Instituição bancária. Atendimento ao público. Fila. Tempo de espera. Lei municipal. Norma de interesse local. Legitimidade. Lei Municipal n. 4.188/01. Banco. Atendimento ao público e tempo máximo de espera na fila. Matéria que não se confunde com a atinente às atividades-fim das instituições bancárias. Matéria de interesse local e de proteção ao consumidor. Competência legislativa do Município. Recurso extraordinário conhecido e provido7. Estabelecimentos


7 STF - T. - RE 432.789-9 - Rel. Eros Grau - j. 14.06.2005

bancários. Competência do município para, mediante lei, obrigar as instituições financeiras a instalar, em suas agências, bebedouros e sanitários destinados aos usuários dos serviços bancários (clientes ou não). Matéria de interesse tipicamente local (CF, art. 30, I). Conseqüente inocorrência de usurpação da competência legislativa federal. Recurso extraordinário conhecido e provido. O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem, em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou colocação de bebedouros, ou, ainda, prestação de atendimento em prazo razoável, com a fixação de tempo máximo de permanência dos usuários em fila de espera. Precedentes. O presente recurso extraordinário foi interposto pelo Município de Sorocaba/ SP contra decisão, que, proferida pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, acha-se consubstanciada em acórdão assim ementado (fls. 228): ‘ESTABELECIMENTO BANCÁRIO - Lei Municipal 3.599/91, exigindo bebedouro e sanitários públicos - Ilegalidade - Matéria de competência da União - Lei Federal 7.102/83, preexistente, regulando a segurança dos estabelecimentos bancários, com atribuição da fiscalização do Banco Central
Jurisprudência - Órgão Espercial

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- Segurança denegada - Recurso provido para a concessão da ordem.’ (grifei) A parte ora recorrente sustenta, em suas razões, que o Tribunal local, ao decidir a controvérsia suscitada nos presentes autos, violou a Constituição da República, por haver considerado que o Município não dispõe de atribuição para legislar sobre a instalação, nas agências bancárias, de equipamentos destinados a propiciar conforto aos respectivos usuários, como aqueles referidos no diploma legislativo ora em exame. Passo a apreciar a postulação recursal em causa. E, ao fazê-lo, devo reconhecer que assiste plena razão ao Município recorrente, considerada não a autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), mas, também, a própria jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou no exame da matéria ora em julgamento. Não vislumbro, no texto da Carta Política, ao contrário do que sustentado pela FEBRABAN, a existência de obstáculo constitucional que possa inibir o exercício, pelo Município, da típica atribuição institucional que lhe pertence, fundada em título jurídico específico (CF, art. 30, I), para legislar, por autoridade própria, sobre a instalação de equipamentos destinados a propiciar conforto aos usuários de serviços bancários. Na realidade, o Município, ao assim legislar, apoia-se em competência material - que lhe reservou a Constituição da República - cuja prática autoriza essa mesma pessoa política a dispor, em sede legal, sem qualquer conflito com as prerrogativas fiscalizadoras do Banco Central, sobre

tema que reflete assunto de interesse eminentemente local, (a) seja aquele vinculado ao conforto dos usuários dos serviços bancários, (b) seja aquele associado à segurança da população do próprio Município, (c) seja aquele concernente à estipulação de tempo máximo de permanência nas filas das agências bancárias, (d) seja, ainda, aquele pertinente à regulamentação edilícia vocacionada a permitir, ao ente municipal, o controle das construções, com a possibilidade de impor, para esse específico efeito, determinados requisitos necessários à obtenção de licença para construir ou para edificar. Vale acentuar, neste ponto, por relevante, que o entendimento exposto - consideradas as diversas situações ora especificadas - tem o beneplácito do magistério da doutrina (JOSÉ NILO DE CASTRO, ‘Direito Municipal Positivo’,
Jurisprudência - Órgão Espercial

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p. 294, item n. 3.2, ed., Del Rey, 1996; HELY LOPES MEIRELLES, ‘Direito Municipal Brasileiro’, p. 464/465, item n. 2.2, 13ª ed., Malheiros, 2003, v.g.) e, sobretudo, da jurisprudência dos Tribunais, notadamente a desta Suprema Corte (RTJ 189/1150, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - AI 347.717-AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - AI 347.739/SP, Rel. Min. NELSON JOBIM - AI 506.487-AgR/PR, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - RE 208.383/SP, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - RE 246.319/RS, Rel. Min. EROS GRAU - RE 312.050- AgR/MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RE 385.398-AgR/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RE 432.789/SC, Rel. Min. EROS GRAU, v.g.). Cumpre enfatizar, por oportuno, na linha dos precedentes que venho de referir, que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a constitucionalidade de diplomas legislativos locais que veiculam regras destinadas a assegurar conforto aos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), tais como as leis municipais que determinam a colocação de cadeiras de espera nas agências bancárias (AI 506.487-AgR/PR, Rel. Min. CARLOS VELLOSO) ou que ordenam sejam estas aparelhadas, como sucede no caso, com bebedouros e instalações sanitárias (RE 208.383/SP, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA). Essa mesma orientação foi reiterada a propósito da legitimidade constitucional - que se reconheceu presente, por tratar-se de assunto ‘de interesse local(CF, art. 30, I) - de diploma legislativo municipal que também determinava, às instituições financeiras, que disponibilizassem, no recinto das agências bancárias, aos usuários de seus serviços (clientes ou não), à semelhança do que ocorre na espécie, tanto bebedouros quanto instalações sanitárias adequadas (AI 347.739/SP, Rel. Min. NELSON JOBIM). Cabe assinalar, neste ponto, que a autonomia municipal erige-se à condição de princípio estruturante da organização institucional do Estado brasileiro, qualificando-se como prerrogativa política, que, outorgada ao Município pela própria Constituição da República, somente por esta pode ser validamente limitada, consoante observa HELY LOPES MEIRELLES, em obra clássica de nossa literatura jurídica (‘Direito Municipal Brasileiro’, p. 80/82, ed./3ª tir., 1993, Malheiros): ‘A Autonomia não é poder originário. É

prerrogativa política concedida e limitada pela Constituição Federal. Tanto os Estados-membros como os Municípios têm a sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de autogoverno decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar o seu governo e prover a sua Administração, nos limites que a Lei Maior lhes traça. No regime constitucional vigente, não nos parece que a autonomia municipal seja delegação do Estado-membro ao Município para prover a sua Administração. É mais que delegação; é faculdade política, reconhecida na própria Constituição da República. Há, pois, um minimum de autonomia constitucional assegurado ao Município, e para cuja utilização não depende a Comuna de qualquer delegação do Estado-membro’ (grifei). Essa mesma percepção do tema era perfilhada por SAMPAIO DORIA (‘Autonomia dos Municípios’, ‘in’ Revista da Faculdade de Direito de São Paulo, vol. XXIV/419- 432, 1928), cujo magistério - exposto sob a égide de nossa primeira Constituição republicana (1891) - bem ressaltava a extração constitucional dessa insuprimível prerrogativa político-jurídica que a Carta Federal, ela própria, atribuiu aos Municípios. Sob tal perspectiva, e como projeção concretizadora desse expressivo postulado constitucional, ganha relevo, a meu juízo, no exame da controvérsia suscitada em sede recursal extraordinária, a garantia da autonomia fundada no próprio texto da Constituição da República. A abrangência da autonomia política municipal - que possui base eminentemente constitucional (só podendo, por isso mesmo, sofrer as restrições emanadas da própria Constituição da República) - estende-se à prerrogativa, que assiste ao Município, de ‘legislar sobre assuntos de interesse local’ (CF, art. 30, I), tal como o fez o Município de Sorocaba/SP, em benefício do conforto dos usuários (clientes ou não) dos serviços bancários. Tenho para mim - ao reconhecer que existe, em favor da autonomia municipal, uma ‘garantia institucional do mínimo intangível’ (PAULO BONAVIDES, ‘Curso de Direito Constitucional’, p. 320/322, item n. 7, 12ª ed., 2002, Malheiros) - que o art. 30, inciso I, da Carta Política não autoriza a utilização de recursos hermenêuticos cujo emprego, tal como pretendido pela FEBRABAN, possa importar em grave vulneração à autonomia constitucional dos Municípios, especialmente se se considerar que a Constituição da República criou, em benefício das pessoas municipais, um espaço mínimo de liberdade decisória que não pode ser afetado, nem comprometido, em seu concreto exercício, por interpretações que culminem por lesar o mínimo essencial inerente ao conjunto (irredutível) das atribuições constitucionalmente deferidas aos Municípios. Em suma: entendo que o diploma legislativo do Município em referência reveste-se de plena legitimidade jurídico-constitucional, pois, longe de dispor sobre controle de moeda, política de crédito, câmbio, segurança e transferência de valores ou sobre organização, funcionamento e atribuições de instituições financeiras, limitou-se, contrário,
Jurisprudência - Órgão Espercial

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a disciplinar, em bases constitucionalmente legítimas, assunto de interesse evidentemente municipal, veiculando normas pertinentes à adequação dos estabelecimentos bancários a padrões destinados a propiciar, em suas agências, melhor atendimento e conforto à coletividade local (colocação de bebedouros e oferecimento de instalações sanitárias), tudo em estrita harmonia com o magistério jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na matéria ora em exame: ‘- O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros. Precedentes.’ (AI 347.717-AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO). O exame da presente causa e a análise dos precedentes jurisprudenciais firmados pelo Supremo Tribunal Federal permitem-me concluir que a pretensão jurídica deduzida pelo Município de Sorocaba/SP encontra suporte legitimador no postulado da autonomia municipal, que representa, no contexto de nossa organização político-jurídica, como enfatizado, uma das pedras angulares sobre as quais se estrutura o próprio edifício institucional da Federação brasileira. Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, conheço e dou provimento ao presente recurso extraordinário, em ordem a denegar o mandado de segurança coletivo impetrado pela parte ora recorrida (FEBRABAN - Federação Brasileira das Associações de Bancos). No que concerne à verba honorária, revela-se aplicável o enunciado constante da Súmula 512/STF. Publique-se8. Definição do tempo máximo de espera de clientes em filas de instituições bancárias. Competência do município para legislar. Assunto de interesse local. Ratificação da jurisprudência firmada por esta suprema corte. Existência de repercussão geral9. Direito administrativo. Definição do tempo máximo de espera em filas de instituições bancárias. Competência municipal. Interesse local. Existência de repercussão geral proclamada pelo plenário do STF. Ratificação da jurisprudência10.
Jurisprudência - Órgão Espercial

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Sobre o tema, precedente deste C. Órgão Especial: Ação Direta de Inconstitucionalidade - Legitimidade ativa - Lei Municipal 9.427/2012, de Santo André - Tempo de atendimento nos caixas de Hipermercados, Supermercados ou congêneres. 1 - A legitimidade ativa de associação de classe na ação direta de inconstitucionalidade decorre da demonstração de existência de relação lógica entre a questão versada na lei ou ato normativo impugnado e


  1. STF - RE 251542 - Rel. Celso de Mello - decisão monocrática - j. 01.07.2005

  2. STF - Repercussão Geral em RE 610.221 - Rel. Ellen Gracie -j_ 29.04.2010

os objetivos sociais da entidade requerente, em razão da evidente possibilidade de repercussão direta ou indireta da legislação sobre sua atividade profissional ou econômica. 2. O tempo de espera em filas de hipermercados, supermercados e congênere inclui-se no âmbito dos assuntos de interesse local do Município, a quem compete a respectiva regulação. 3. A previsão de manutenção de funcionários, no setor de caixas, em número compatível com o fluxo de consumidores, não implica determinação de contratação de novos empregados, cuidando-se apenas de diretriz a ser observada na criação de escalas de serviço dos colaboradores, a fim de dar efetividade ao critério objetivo do denominado ‘tempo razoável de espera’. Interpretação conforme a Constituição. Ação improcedente11.
Jurisprudência - Órgão Espercial

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No mesmo sentido, decidiu, também, o TJ-SE: Processo Civil. Ação Civil Pública. Espera em filas de supermercado. Cumprimento da Lei Municipal 3490/2007. Alegação de inconstitucionalidade. Rejeitada. (...) I - A lei municipal que regula atendimento ao público e tempo máximo de espera na fila disciplina matéria de interesse local e de proteção ao consumidor, estando configurada a competência legislativa do Município. Precedentes do STF e STJ; II - É de conhecimento público que constantemente os supermercados não disponibilizam o funcionamento de todos os caixas à disposição dos consumidores, o que contribui para a formação de longas filas de espera; (...)12

      1. Ressalte-se que o caso dos autos não se iguala àquelas situações em que a lei obriga a contratação de pessoal para empacotar compras feitas pelos consumidores. Em primeiro lugar, porque nesse último caso, efetivamente, haveria a obrigação de contratação de pessoal em todos aqueles supermercados que ainda não contam com esse tipo de serviço. Ademais, o serviço de empacotamento de compras é mero serviço complementar, para garantir conforto ao consumidor. O mesmo não se pode dizer sobre a existência de número razoável de caixas no estabelecimento comercial, serviço essencial para a espécie de atividade ali desenvolvida.

Note-se que, nem mesmo a especificação de número mínimo de caixas em funcionamento interfere na atividade econômica e na livre iniciativa do empresário, por não obrigar a contratação de funcionários (art. da Lei Municipal 3.578/2013). O que se exige do proprietário do estabelecimento é, tão somente, a fixação de escalas, rodízios e, quando muito, remanejamento de funcionários contratados de forma adequada para garantir o eficaz atendimento de seus clientes.


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