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DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO



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DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO




(Voto 30.690)

Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 3.578, de 25 de julho de 2013, do Município de Campos do Jordão. Tempo de atendimento do usuário em filas de caixa de supermercados e hipermercados. Iniciativa legislativa de vereador. Não configurada violação à iniciativa reservada ao Chefe do Executivo. Hipóteses taxativas. Ônus fiscalizatório. Ausência de aumento de despesa. Atividade inerente à Administração Pública. Inexistência de invasão na esfera de competência legislativa privativa da União ou dos Estados. Lei que trata de matéria de interesse local e de proteção ao consumidor. Ausência de interferência na livre iniciativa e livre concorrência. Razoabilidade do alcance da lei. Ação julgada improcedente.



      1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade interposta contra a Lei Municipal 3.578, de 25 de julho de 2013, que trata do tempo de atendimento do usuário nos caixas dos estabelecimentos comerciais denominados hipermercados e supermercados no Município de Campos do Jordão. Dispõe o aludido texto legal:

Artigo - Todos os estabelecimentos comerciais denominados de

hipermercados e supermercados no Município ficam obrigados a manter, no setor de caixas, funcionários em número compatível com o fluxo de usuários, de modo a permitir que cada um destes seja atendido em tempo razoável.
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


§ Considera-se tempo razoável para o atendimento ao usuário no

setor de caixas:

  1. - até 20 (vinte) minutos em dias normais;

  2. - até 30 (trinta) minutos, do quinto ao sétimo dias úteis de cada mês, período de incremento nas vendas em virtude do recebimento de salários.

§ Os períodos de que tratam os incisos I e II deste artigo serão delimitados pelos horários de ingresso e saída do usuário no recinto onde estão instalados os caixas.

§ Os estabelecimentos de que trata esta lei deverão afixar painéis próximos aos caixas informando sobre o número e assunto desta lei com o telefone do órgão responsável no Município pela sua fiscalização.

Artigo - Os estabelecimentos de que trata esta lei deverão manter seus caixas em operação na proporção mínima abaixo:

I - até dois caixas - 50% (cinquenta por cento); II - até dez caixas - 70% (setenta por cento);

  1. - até 15 caixas - 75% (setenta e cinco por cento);

  2. - até 16 caixas e acima deste número - 80% (oitenta por cento). Parágrafo Único - A constatação da incidência nos termos do artigo

desta lei deverá ser confirmada por, no mínimo, 03 (três) consumidores,

configurando infração legal, devendo o infrator após notificação dispor e manter em constante funcionamento os sistemas de registro de permanência mencionados no § do mesmo artigo em número correspondente aos caixas instalados no estabelecimento, passando a ser obrigatória a instalação de chancela mecânica ou eletrônica para o registro.

Artigo - A infração do disposto nesta lei acarretará ao estabelecimento

comercial a aplicação das penalidades administrativas de:

  1. - multa;

  2. - suspensão da atividade, nos termos do artigo 59 da Lei Federal nº 8.078, de 11 de Setembro de 1.990, até que órgão responsável receba, por escrito, dados comprobatórios de que o número de funcionários atendendo nos caixas tenha sido reajustado de modo a sanar a demora no atendimento.

Artigo - Os estabelecimentos referidos no artigo terão o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da promulgação desta lei, para adaptar-se às suas disposições.

Artigo - Se necessário, outras normas serão baixadas para a perfeita

aplicação desta lei.

Artigo - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


      1. Por este voto, ouso divergir da posição exposta pelo E. Relator, por entender que o exame do conteúdo da lei impugnada, à luz das normas e princípios constitucionais que devem nortear a interpretação legal, conduz à conclusão segura de que a ação declaratória de inconstitucionalidade é improcedente.

      2. Inicialmente, registre-se que não se verifica a alegada inconstitucionalidade por vício de iniciativa, vez que o Diploma Legal não cria ou extingue cargos, funções ou empregos públicos e não fixa remuneração; não cria ou extingue Secretarias e órgãos da Administração Pública; e, finalmente, não dispõe sobre servidores públicos, tampouco sobre o seu regime jurídico.

Resta evidente, assim, que a lei cuida de matéria não prevista no rol de temas reservados à iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (cf. artigo 24, § 1, Constituição Estadual, aplicável por simetria ao Município), rol esse que, segundo posição firmada pelo Supremo Tribunal Federal2, e por diversas
1 Constituição Estadual, Artigo 24 A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

(...)

§ 2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:

  1. - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;

  2. - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 47, XIX;

  3. - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;

  4. - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e

transferência para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar; 6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos”.

  1. (...) a jurisprudência que esta Corte consolidou a propósito do tema referente à reserva de iniciativa, sempre excepcional, do processo de formação das leis. Cabe observar, no ponto, por necessário, que o Plenário desta Suprema Corte, ao julgar a ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, apreciando esse específico aspecto da controvérsia, firmou entendimento que torna acolhível a pretensão recursal ora em exame, como resulta evidente da seguinte passagem do voto do eminente Ministro EROS GRAU: ‘Afasto, desde logo, a alegada inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, que, ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Também não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo estadual. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em ‘numerus clausus’, no artigo 61 da Constituição do Brasil, dizendo respeito às matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Não se pode ampliar aquele rol, para abranger toda e qualquer situação que crie despesa para o Estadomembro, em especial quando a lei prospere em benefício da coletividade’ (grifei) Esse entendimento encontra apoio na jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou a propósito da iniciativa do processo legislativo (RTJ 133/1044 - RTJ 176/1066-1067), como o revela fragmento do julgado a seguir reproduzido: ‘(...) - A

decisões deste Órgão Especial3, é taxativo. Não prospera, igualmente de acordo com esses precedentes da Suprema Corte, o argumento de que qualquer projeto de lei que crie despesa somente deverá ser proposto pelo Chefe do Executivo.
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


      1. Sendo exaustivas e excepcionais as hipóteses de competência privativa do Prefeito para deflagrar o processo de formação das leis, não se pode presumir, tampouco ampliar o sentido dos temas definidos pelo constituinte estadual.

      2. Ao Executivo e ao Legislativo correspondem, tipicamente, funções específicas e separadas. Consta da obra Direito Municipal Brasileiro”, de Hely Lopes Meirelles: em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. dissemos - e convém se repita - que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie; a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental”.

E arremata o autor: A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos;
iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve, necessariamente, derivar de norma constitucional explícita e inequívoca (...)’ (RTJ 179/77, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) (RE 702848, Min Rel. Celso de Mello, julgado em 29/04/2013, DJe-089 DIVULG 13/05/2013 PUBLIC 14/05/2013, grifado). Igualmente: O respeito às atribuições resultantes da divisão

funcional do Poder constitui pressuposto de legitimação material das resoluções estatais, notadamente das leis. - Prevalece, em nosso sistema jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para instauração do processo legislativo. Não se presume, em conseqüência, a reserva de iniciativa, que deve resultar - em face do seu caráter excepcional - de expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em ‘numerus clausus’, as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis (ADI 776 MC/RS, Pleno, Min. Rel. Celso de Mello, DJ 15/12/2006, grifado). (...) Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em ‘numerus clausus’, no artigo 61 da Constituição do Brasil (...) (ADI 3394/AM, Pleno, Min. Rel. Eros Grau, DJ 24/08/2007, grifado) (...) Prevalece, em nosso sistema jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para instauração do processo legislativo. Não se presume, em consequência, a reserva de iniciativa, que deve resultar - em face do seu caráter excepcional - de expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em ‘numerus clausus’, as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis. (ADI 776 MC/RS, Pleno, Min. Rel. Celso de Mello, DJ 15/12/2006, grifado).

  1. TJSP, Órgão Especial, Adin 0250357-83.2012.8.26.0000, Rel. Des. Kioitsi Chicuta, j. em 08/05/2013; Adin 0270082-58.2012.8.26.0000, Rel. Designado Des. Paulo Dimas, j. em 26/06/2013; Adin 0269431-26.2012.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac Cracken, j. em 05/06/2013.

dispõe, unicamente, sobre sua execução.”4
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


      1. Indubitável que a lei em debate não se constitui em ato concreto de administração. Cuida-se de norma geral obrigatória de conduta a ser seguida por particulares, que poderá ser regulada pelo Executivo por meio de provisões especiais, com respaldo no seu poder regulamentar5 (cf. artigos 84, IV, CF, e 47, III, CE), respeitadas a conveniência e oportunidade da Administração Pública.

Sendo assim, não se pode afirmar que houve usurpação das atribuições do Poder Executivo e, por consequência, ofensa ao princípio da “separação de poderes”.


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