Revista eletrônica


Pelo meu voto, julgo improcedente a ação



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Pelo meu voto, julgo improcedente a ação.




DECLARAÇÃO DE VOTO

(Voto 15.775)

Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade - Ação proposta pelo Prefeito do Município de Itapetininga em face da Lei Complementar 41, de 20 de setembro de 2011, que dispõe sobre a instalação de sistema de transmissão de telecomunicações em geral e outros sistemas de transmissão de radiação eletromagnética não ionizante no Município de Itapetininga - Alegação de inconstitucionalidade material, dado que não compete à lei municipal, senão que à lei federal, legislar sobre telecomunicações, nos termos dos artigos 21, XI e 22, IV da Constituição Federal - Ocorrência - Competência da União, exclusiva, para legislar sobre telecomunicações - Precedentes deste Colendo Órgão Especial - Ação procedente.

Ajuíza o Prefeito Municipal de Itapetininga ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Complementar 41, de 20 de setembro de 2011, que dispõe sobre a instalação de sistema de transmissão de telecomunicações em geral e outros sistemas de transmissão de radiação eletromagnética não ionizante no Município de Itapetininga.

Sustenta-se na inicial, em síntese, que a Câmara Municipal de Itapetininga, ao promulgar referida lei, usurpou da competência da União, nos termos dos artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal.

A liminar foi deferida, vez que presentes o fumus boni juris e o periculum in mora (fls. 307/310). Prestou informações o Presidente da Câmara Municipal de Itapetininga (fls. 316/361), sobrevindo parecer da Procuradoria-Geral de Justiça pela procedência da ação (fls. 363/372). Atendendo preliminar alçada pelo ilustre Procurador de Justiça, o julgamento foi convertido em diligência para citação do Procurador Geral do Estado, tendo este asseverado a desnecessidade de defesa do ato (fls. 382/383).

É o relatório.

Os argumentos da decisão que deferiu o pedido de liminar prenunciavam

o acolhimento da ação. Ei-la:


Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário

O Prefeito do Município de Itapetininga afora ação apropriada objetivando declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 41, de 20 de setembro de 2011, daquela comuna - cujo projeto, de iniciativa do Poder Legislativo, foi aprovado, sendo a lei promulgada pelo Presidente da Câmara de Vereadores -, que dispõe sobre a instalação de sistema de transmissão de telecomunicações em geral e outros sistemas da radiação eletromagnética não ionizante no município de Itapetininga e dá outras providências.



Alega o autor que manifesta é a inconstitucionalidade, por usurpação de competência da União, nos termos dos artigos 21, inciso XI, e 22, IV, da Constituição da República. Afirma que, instituindo critérios díspares daqueles estabelecidos pela Lei Federal 11.934/2003 e do antigo regulamento sobre limitação da exposição a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos na faixa de radiofrequência entre 9 khz e 300 ghz, aprovado pela resolução 303 de 02 de julho de 2002, o diploma legislativo em questão tornou-se inconstitucional.

Traz o alcaide a lume acórdão deste Órgão Especial que, enfrentando tema idêntico em arguição de inconstitucionalidade suscitada pela Câmara de Direito Público, reconheceu recobrir-se do vício de inconstitucionalidade de lei do Município de Campinas que dispunha da mesma forma que a lei de Itapetininga.

Requer o proponente, liminarmente, porque presentes os pressupostos, suspensão da eficácia da Lei Complementar 41/11, até o julgamento final da ação.

É o relatório bastante para o exame do requerimento de concessão de liminar.

O pedido é consistente com o fumus bani juris, pois este Órgão Especial, de fato, teve oportunidade de analisar lei semelhante do Município de Campinas, no julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade 0265129- 22.2010.8.26.0000, Relator Des. Xavier de Aquino, cujo acórdão asseverou ser ‘viciada é a Lei Municipal 11.024/2001, pois interfere na legislação e prestação de serviços de telecomunicações de âmbito privativo da União, como visto.

A competência para legislar sobre assuntos de interesse local conferida pelo art. 30, inciso I, da Constituição Federal não lhe socorre, haja vista que o inciso II do mesmo dispositivo estabelece caber ao Município ‘suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (grifos nossos). Ou seja, tratando-se de questão abrangida por competência legislativa (e material) da União, não pode lei municipal alterar ou criar imposições diferentes daquelas estabelecidas pela legislação federal, representada, na hipótese, pela Lei 9.472/1997 e demais regulamentação, principalmente porque os serviços de

telecomunicações devem ser privativamente executados, diretamente ou por concessão, autorização ou permissão, pelo ente federal, como explicitamente consta do inciso XI do art. 21 da Carta da República, na redação conferida pela Emenda Constitucional 8/1995.
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


Ressalte-se que, no caso, a competência municipal limita-se à de posturas, matéria não abarcada, porém, pela Lei Municipal atacada, como se observa desde seu art. 1º, que condiciona à sua observância a instalação de sistemas transmissores de rádio, televisão, telefonia, telecomunicações em geral e outros sistemas transmissores de radiação eletromagnética não ionizante, definindo ‘operadora do sistema como ‘empresa detentora da outorga, concessão ou autorização (parágrafo único, inciso II’).”.

E mais adiante:

Aliás, o Supremo Tribunal Federal vem firmando o entendimento de que não competência legislativa concorrente ou suplementar em matéria de telecomunicações, mesmo que a pretexto, por exemplo, de regular relação de consumo, porque quaisquer leis estaduais ou municipais que estipulem obrigações a serem cumpridas pelas empresas concessionárias, permissionárias ou autorizatárias, nessa questão, importa, na verdade, na ingerência e na alteração nos contratos celebrados com a União na prestação de serviço público federal (...)’.”.



Quanto ao periculum in mora, demonstrou o autor, à saciedade, sua existência (fls. 9).

Posto assim, concedo a liminar para, com efeito ex tunc, suspender a vigência e eficácia da Lei Complementar 41/11, do Município de Itapetininga, colhendo-se informações junto à Câmara de Vereadores de Itapetininga, seguindo os autos para o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça”.

  1. Eis a lei objurgada:

Art. Os artigos e da Lei Complementar 25, de 28 de março de

2008, passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. As Estações de Rádio-Bases (ERBs) passam a ser enquadradas na categoria de Instalações Compatíveis com o Uso Residencial, conforme o disposto na Lei de Zoneamento Urbano e nesta Lei Complementar.



Art. A base de sustentação de qualquer antena transmissora deverá estar, no mínimo, a 110 (cento e dez) metros de distância das divisas do local em que estiver instalada.’

Art. Fica acrescentado um parágrafo único ao artigo da Lei Complementar nº 25, de 28 de março de 2008, com a seguinte redação:

Art. 4º



Parágrafo único. O ponto de emissão de radiação da antena transmissora

deverá estar, no mínimo, a 110 metros de distância da divisa do imóvel onde
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


estiver instalada.’

Art. Ficam revogados o ‘art. 5º’ e o ‘§ do art. 8º’, ambos da Lei Complementar nº 25, de 28 de março de 2008.’

Art. O artigo 13 da Lei Complementar 25, de 28 de março de 2008,

passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 13 As Estações Rádio-Bases não poderão ser localizadas em uma distância inferior a 100 (cem) metros de hospitais, postos de saúde, maternidades, pronto-socorros, clínicas médicas com internação e similares, berçários, escolas e creches.’



Art. Fica acrescentado um parágrafo único ao artigo 13 da Lei Complementar nº 25, de 28 de março de 2008, com a seguinte redação:

Art. 13.



Parágrafo único. As Estações Rádio-Bases deverão observar uma distância mínima de 500 (quinhentos) metros entre si para a sua instalação.’

Art. As Torres e equipamentos de telecomunicações instalados até a data da publicação desta Lei Complementar deverão ser regularizados no prazo máximo de 6 (seis) meses, desde que atendam, no que couber, aos dispositivos e normas estabelecidas nos Capítulos I, II e III da Lei Complementar 25, de 28 de março de 2008.

Art. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

  1. Tem-se, assim, que a lei atacada dispôs sobre os locais e forma de instalação das Rádio-Bases, bem como no que respeita à regularização daquelas já instaladas.

A repartição de competências é princípio constitucional e reflete um dos

aspectos mais relevantes do pacto federativo.



É clássica lição de José Afonso da Silva, para quem ‘O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local (...)’ (Curso de direito constitucional positivo, 28ª ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 478).

Note-se, a propósito, que não se trata de invocar norma da Constituição Federal como parâmetro para o controle da constitucionalidade de lei municipal pelo E. Tribunal de Justiça. Isso, de fato, não seria possível, pois significaria usurpação da competência do E. STF. Entretanto, a repartição constitucional de competências é princípio estabelecido pela CF/88 (arts. 1º e 18), pois reflete um dos aspectos mais relevantes do pacto federativo, ao definir os limites da

autonomia dos entes que integram a federação brasileira. Isso decorre claramente da interpretação sistemática da Constituição Federal. Daí que, violando-se um princípio constitucional (pacto federativo - repartição constitucional de competências), o que se tem é a ofensa ao art. 144 da Constituição Paulista.


Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


A importância capital do princípio federativo vem expressa no Título I, denominado ‘Dos Princípios Fundamentais’, logo no artigo 1º: ‘A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito. Sendo a organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de estado a distribuição de competência legislativa entre os entes federados, inescapável a conclusão de ser essa discriminação de competência um princípio estabelecido na Constituição Federal. Assim, quando o referido artigo 144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem atender os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes editam lei municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa, invadindo a esfera de competência legislativa da União, não estão obedecendo ao princípio federativo e, pois, afrontando estão o artigo 144 da Constituição do Estado.

O modelo de repartição de competências entre os entes federados estabelece ser da União a competência material explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais (artigo 21, XI), dispondo o inciso XII, “a” caber a esse ente federativo a exploração, diretamente ou mediante autorização permissão, os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens. A lei mencionada no artigo 21, XI, é a lei federal, e somente ela, coadunando-se essa atribuição com competir privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão, conforme prevê do artigo 22, IV, da Constituição da República.

São abrangentes as determinações da Constituição, alcançando as telecomunicações e as externalidades atinentes à execução dos serviços. Como afirmado pela Procuradoria-Geral de Justiça, na ADIN 0082817- 73.2013.8.26.0000, que versa sobre o mesmo tema, “O estado de probabilidade (prevenção) ou de incerteza (precaução) de riscos, perigos ou danos decorrentes dos serviços de telecomunicações é unitariamente concebível e estimável para qualquer Estado ou Município da Federação, motivo que inspira a uniformidade e a centralidade normativa (não bastasse a titularidade federal do serviço), pois, os efeitos serão os mesmos em bens e pessoas situados no território nacional.”.

Observe-se que a União editou a Lei Lei 9.472/97 que dispõe caber a ela, por intermédio do órgão regulador (ANATEL), organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, incluídos o disciplinamento e a

fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e do funcionamento das redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e de espectro de radiofrequência (art. e parágrafo único). À ANATEL foi conferida a competência para adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, dentre elas a expedição de normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem (art. 19, XII).
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


Convergem doutrina e jurisprudência para o entendimento de, ao dispor o artigo 30, I, da Constituição da República competir ao Município “legislar sobre assuntos de interesse local”, está a Carta a referir legislar sobre assuntos de predominante interesse local. Todo interesse municipal é, reflexamente, estadual e, ao mesmo tempo federal. Portanto, o interesse do Município dever ser o preponderantemente local.

“A competência expressa do Município é voltada para os assuntos de interesse local, devendo prevalecer sobre as competências federais e estaduais. O critério básico de distinção é do interesse predominante, ou seja, frente aos interesses da União ou dos Estados, em determinadas matérias, o interesse municipal deve ter um grau maior de validade, em situações peculiares” (Nelson Nery Costa, Comentários à Constituição Federal de 1988, Coordenadores Paulo Bonavides / Jorge Miranda / Walber de Moura Agra, Editora Forense, edição, 2009, p. 633).



Não se insere, dest’arte, a matéria em debate na competência municipal, a título de disciplina da ocupação do solo urbano (artigo 30, VIII da Constituição Federal).

Bem observou o Procurador de Justiça oficiante Sérgio Turra Sobrane:



Sobre a matéria, a União no uso de sua competência privativa de legislar (CF, art. 22, IV), editou a Lei 9.472/97, estabelecendo que a ela, através do órgão regulador, cabe organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. Dispôs, ainda, que a organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e do funcionamento das redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e de espectro de radiofrequências (art. e parágrafo único).

A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a quem a lei conferiu as atribuições de órgão regulador (art. 8º), com a competência para adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, dentre elas a expedição de normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem (art. 19, XII), disciplinou, ainda que parcialmente, a matéria objeto da lei estadual impugnada,

através da Resolução 303/2002, que aprovou o Regulamento sobre limitação da exposição a campos elétricos, magnético e eletromagnéticos na faixa de radiofrequências entre 9 Khz e 300 GHz.
Jurisprudência - Órgão Espercial

Acesso ao Sumário


Nem se alegue a existência de interesse local ou autonomia municipal para simples disciplina do uso e ocupação do solo urbano. A questão, como exposta, demonstra a inocorrência da predominância - chave mestra para delimitação da autonomia local - na medida em que não se cinge às peculiaridades da cada comuna o estabelecimento de posturas edilícias para evitar riscos ou perigos à vida, à saúde, à segurança, decorrentes de instalações de telecomunicações, posto que em qualquer espaço do território nacional prevalece, ao contrário, a identidade de causas e efeitos. Deste modo, normas que contêm ou indicam padrões ou parâmetros para uso de instalações e equipamentos dos serviços de telecomunicações, inclusive relativamente a seus reflexos a terceiros, são da órbita de competência normativa federal. (fls. 366/368).

A eventual alegação de que a Lei em debate estaria a cuidar da defesa da saúde do munícipe e, pois, seria competente, é de ser rechaçada. Primeiro porque legislar sobre defesa da saúde é de competência concorrente de todos os entes federativos, exclusive o Município, segundo o artigo 24, XII, da Constituição Federal. E, segundo, que nem a título de estar suplementando a legislação estadual ou federal no que couber (artigo 30, II, da Constituição Federal) se salva a lei, pois a Lei Federal 11.934/2009, que dispõe sobre limites à exposição humana a campos elétrico, magnéticos e eletromagnéticos regulou inteiramente o assunto, não sobrando espaço para suplementação, pois estabeleceu:



Art. Esta lei estabelece limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, associados ao funcionamento de estações transmissoras de radiocomunicação, de terminais de usuário e de sistemas de energia elétrica nas faixas de frequências até 300 GHz (trezentos gigahertz), visando a garantir a proteção da saúde e do meio ambiente.

Parágrafo único. Estão sujeitos às obrigações estabelecidas por esta Lei as prestadoras de serviço que se utilizarem de estações transmissoras de radiocomunicação, os fornecedores de terminais de usuário comercializados no País e as concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços de energia elétrica.

Art. 2º Os limites estabelecidos nesta Lei referem-se à exposição:

  1. - da população em geral aos campos elétricos, magnéticos e

eletromagnéticos; e

  1. - de trabalhadores aos campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos

em razão de seu trabalho.”.

De qualquer maneira, a questão ora em debate foi decidida por este Órgão

Especial, por ocasião do julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade 0265129-22.2010.8.26.0000, Relator Des. Xavier de Aquino, cujos fundamentos também integram este acórdão:


Jurisprudência - Órgão Espercial

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Merece acolhida a arguição. (...)

Vê-se que expressamente essa Lei busca impor condições às concessionárias responsáveis pelas instalações de antenas transmissoras de telefonia celular no Estado de São Paulo, nos termos do seu art. 1º, usurpando frontal e claramente competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e de prestar tais serviços, nos termos do art. 22, inciso IV, combinado com o art. 21, inciso XI, da Constituição Federal.

Nem eventual alegação de que a norma em testilha trata de questão de saúde, o que a tornaria legítima em virtude da competência legislativa concorrente estipulada pelo art. 24, inciso XII, da Carta da República, uma vez que as normas por ela veiculadas são todas relativas a antenas e de natureza técnica, não bastando para alterar a sua natureza a menção, de passagem, à Organização Mundial de Saúde no final do art. 3º.

Ademais, ‘ad argumentandum’, ainda que fosse possível a edição pelo Estado-Membro de tal lei, estaria inquinada de inconstitucionalidade por vício de iniciativa, posto que proveniente de Projeto de Lei apresentado por Deputado Estadual, incompetente para fazê-lo relativamente à matéria de âmbito administrativo, especialmente quando cria obrigações para o Executivo, mais especificamente a Secretaria da Saúde, no art. 7º.

Igualmente viciada é a Lei Municipal 11.024/2001, pois interfere na legislação e prestação de serviços de telecomunicações de âmbito privativo da União, como visto.

A competência para legislar sobre assuntos de interesse local conferida pelo art. 30, inciso I, da Constituição Federal não lhe socorre, haja vista que o inciso II do mesmo dispositivo estabelece caber ao Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (grifos nossos). Ou seja, tratando-se de questão abrangida por competência legislativa (e material) da União, não pode lei municipal alterar ou criar imposições diferentes daquelas estabelecidas pela legislação federal, representada, na hipótese, pela Lei 9.472/1997 e demais regulamentação, principalmente porque os serviços de telecomunicações devem ser privativamente executados, diretamente ou por concessão, autorização ou permissão, pelo ente federal, como explicitamente consta do inciso XI do art. 21 da Carta da República, na redação conferida pela Emenda Constitucional 8/1995.

Ressalte-se que, no caso, a competência municipal limita-se à de posturas, matéria não abarcada, porém, pela Lei Municipal atacada, como se observa desde seu art. 1º, que condiciona à sua observância a instalação de sistemas

transmissores de rádio, televisão, telefonia, telecomunicações em geral e outros sistemas transmissores de radiação eletromagnética não ionizante, definindo “operadora do sistema” como “empresa detentora da outorga, concessão ou autorização emitida pelo poder público, para operar sistemas transmissores” (art. 1º, parágrafo único, inciso II).
Jurisprudência - Órgão Espercial

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O art. 10 impugnado claramente extrapola normas de ordenação urbanística, criando obrigação adicional à empresa concessionária, permissionária ou autorizatária, ao dispor que “a instalação de sistemas de transmissores descritos na presente lei será executada apenas quando for precedida da consulta com autorização escrita de 60% dos proprietários dos imóveis num raio de 200 (duzentos) metros a partir da projeção ortogonal do ponto de emissão de radiação”.

Anote-se que a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), criada pela Lei 9.472/1997, editou a Resolução 303/2002 que “aprova o Regulamento sobre Limitação da Exposição a Campos Elétricos, Magnéticos e Eletromagnéticos na Faixa de Radiofrequências entre 9 KHz e 300 Ghz” tratando da matéria.

Aliás, o Supremo Tribunal Federal vem firmando o entendimento de que não competência legislativa concorrente ou suplementar em matéria de telecomunicações, mesmo que a pretexto, por exemplo, de regular relação de consumo, porque quaisquer leis estaduais ou municipais que estipulem obrigações a serem cumpridas pelas empresas concessionárias, permissionárias ou autorizatárias, nessa questão, importa, na verdade, na ingerência e na alteração nos contratos celebrados com a União na prestação de serviço público federal (...).”.

Anoto que este Colendo Órgão Especial, recentemente (em 30 de outubro de 2013), em sede de arguição de constitucionalidade, por maioria de votos, julgou no mesmo sentido a matéria, conforme Arguição de Inconstitucionalidade 0082817-73.2013.8.26.0000, Relator o Desembargador Guerrieri Rezende (14x09), na qual proferi declaração de voto vencedor. Também assim na Arguição de Inconstitucionalidade 0103198-05.2013. 8.26.0000 (15x08), em que acabei como Relator Designado. Já na ADI 0199046-53.2012.8.26.0000 (julgada em 10/04/2013), em que fui relator, a procedência se deu por votação unânime.


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