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É o relatório.


Primeiramente, não se conhece do agravo retido de fls. 280/283, pois não requerido expressamente seu exame nas razões recursais, consoante preconiza o artigo 523, § do Código de Processo Civil.

No mais, a sentença de primeiro grau deve ser mantida, visto que inconsistentes as razões recursais.

Trata-se de ação civil pública interposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com vistas a apurar possível adulteração de notas fiscais, com indícios que evidenciam a prática de atos de improbidade com obtenção de vantagem patrimonial indevida por parte de Marcelo Aparecido dos Santos. Para tanto, aduz que a fraude perpetrada pelo réu consistiu, inicialmente, em requisitar e receber adiantamento em dinheiro, à época correspondente à quantia de R$ 4.280,00 para pagamento de despesas em viagem que faria à cidade de Campos do Jordão, e depois adulterar notas fiscais obtidas com a compra de produtos de pequeno valor, consignando quantias bastante superiores as efetivamente pagas aos comerciantes. Posteriormente, Marcelo Aparecido dos Santos prestou contas à Prefeitura do dinheiro gasto, elaborando relação na qual incluiu os valores das notas majoradas como sendo as quantias despendidas, as quais foram devidamente aprovadas por ele próprio, e por fim restituiu ao erário tão somente R$ 161,96, justificando ter gasto o resto do dinheiro. Além disso, em poucos meses de mandato, o requerido deu causa à instauração de diversos procedimentos por atos de improbidade.

O inconformismo do Ministério Público concentra-se na afirmação de que o requerido, valendo do cargo de Prefeito do Município de São Simão, solicitou adiantamento de verba e para justificar os gastos adulterou notas fiscais em valor muito superior ao efetivamente consumido, conduta esta que o Ministério Público entende ser dolosa e que causa prejuízos ao erário e enriquecimento sem causa.



Pois bem.

As preliminares ora arguidas que devem ser afastadas.

  1. Ausência de fundamentação na aplicação das penas:

A Constituição Federal, em seu artigo 37, parágrafo 4º, disciplina acerca da imposição de sanções quando da prática de atos de improbidade administrativa: Art. 37, parágrafo 4º: “os atos de improbidade administrativa importarão a

suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade


dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

A lei de regência da matéria (Lei 8.429/92), que disciplina as sanções aplicáveis aos agentes políticos no caso de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração pública, classifica em seus artigos 9º, 10 e 11 os atos de improbidade administrativa: os que importam enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário e os que atentam contra os princípios da administração pública.


Jurisprudência - Direito Público

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No caso vertente, da análise da conduta ora praticada pelo réu e dos elementos trazidos aos autos, verifica-se a existência de claras imputações com descrições lógicas do ato de improbidade, cuja conduta encerra aquele previsto no artigo da Lei 8.492/92.

O decisum enfocou as matérias necessárias à motivação do julgamento, tornando claras as razões pelas quais ensejaram o resultado da ação civil pública por ato de improbidade. E é o que basta para o respeito às normas de garantia do Estado de Direito, dentre elas a do dever de motivação. Os provimentos se mostram adequados, não havendo que se falar, portanto, em nulidade da sentença por ausência de fundamentação, nem em ofensa ao artigo 93, IX da Constituição Federal.



  1. Inaplicabilidade e inconstitucionalidade da Lei nº 8.429/92

Também não prospera o argumento de que a Lei 8.429/92 é inaplicável aos agentes políticos.

Consoante preconiza o artigo da Lei 8.429/92 reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”, sendo que todos devem se submeter à norma jurídica no caso de configuração de atos de improbidade.

Ademais, a jurisprudência é pacífica ao advertir quanto à inexistência de qualquer norma constitucional ou legal que resguarde os agentes políticos sujeitos a crime de responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Esse é o entendimento que vem prevalecendo no Colendo Superior Tribunal de Justiça em recentes julgados:



ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INQUÉRITO CIVIL. VIOLAÇÃO DO ART. 332 DO CPC. INEXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO AOS AGENTES POLÍTICOS. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA NEGAR SEGUIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.

    1. O reconhecimento da repercussão geral pela Suprema Corte não enseja o sobrestamento do julgamento dos recursos especiais que tramitam no Superior Tribunal de Justiça.

  1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 2.797/DF, declarou a inconstitucionalidade das normas vertidas pelos §§ e do art. 84 do Código de Processo Penal, que garantiam a prerrogativa de foro em ações civis de improbidade administrativa. Precedentes.
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  2. Esta Corte segue a jurisprudência do STF na mesma questão, qual seja, prefeito não tem foro privilegiado nas ações de improbidade administrativa, devendo ser julgado pelo juiz de primeiro grau. Precedentes.

  3. Quanto à violação do art. 332 do Código de Processo Civil, a jurisprudência desta Corte firmou entendimento no sentido de que “o inquérito civil, como peça informativa, tem por fim embasar a propositura da ação, que independe da prévia instauração do procedimento administrativo. Eventual irregularidade praticada na fase pré-processual não é capaz de inquinar de nulidade a ação civil pública, assim como ocorre na esfera penal, se observadas as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório” (REsp 1.119.568/PR, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 23/9/2010). Precedentes.

  4. A Corte Especial deste Tribunal, no julgamento da Rcl 2.790/SC, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, pacificou o entendimento no sentido de que cabe a submissão dos Agentes Políticos à Lei de Improbidade Administrativa. Precedentes. Agravo regimental improvido.” (AgRg no AREsp 322262/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, j. 18/06/2013).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - APLICAÇÃO DA LEI 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS: CABIMENTO - LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO, VERIFICAÇÃO DE DOLO OU CULPA DO AGENTE POLÍTICO

- IMPOSSIBILIDADE: SÚMULA 7/STJ - APLICAÇÃO DA PENA - FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA.

  1. A Lei de Improbidade Administrativa aplica-se a agentes políticos municipais, tais como prefeitos, ex-prefeitos e vereadores. Precedentes desta Corte.

  2. Não como esta Corte emitir juízo de valor sobre teses que demandam revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 7/STJ.

3. Acórdão do Tribunal de origem que, para manter as penas aplicadas

na primeira instância, valeu-se de fundamentação suficiente e adequada.

4. Recurso especial não provido”. (REsp 1199004 SC 2010/001141940 - Min. Eliana Calmon - j. 02/09/2010).

Portanto, a alegada inconstitucionalidade da Lei 8.429/92 não prospera.

O Supremo Tribunal Federal a respeito da ADI 2182-DF decidiu pela sua constitucionalidade conforme julgado a seguir:


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EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. QUESTÃO DE ORDEM: PEDIDO ÚNICO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI. IMPOSSIBILIDADE DE EXAMINAR A CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.

2. MÉRITO: ART. 65 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 8.429/1992 (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA): INEXISTÊNCIA.

1. Questão de ordem resolvida no sentido da impossibilidade de se examinar a constitucionalidade material dos dispositivos da Lei 8.429/1992 dada a circunstância de o pedido da ação direta de inconstitucionalidade se limitar única e exclusivamente à declaração de inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer argumentação relativa a eventuais vícios materiais de constitucionalidade da norma.

2. Iniciado o projeto de lei na Câmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento à sanção do Presidente da República depois de examinada a emenda apresentada pelo Senado da República. O substitutivo aprovado no Senado da República, atuando como Casa revisora, não caracterizou novo projeto de lei a exigir uma segunda revisão.

3. Ação direta de inconstitucionalidade improcedente”. (Supremo Tribunal Federal Plenário - ADI 2.182-DF - Relator Ministro Marco Aurélio - j. em 12.05.2010, DJ 10.09.2010).”

Assim, diante da declaração de constitucionalidade da Lei 8.429/92 pelo Supremo Tribunal Federal, não que se falar em suspensão do feito no aguardo deste pronunciamento.

No mérito, verifica-se que os elementos constantes da ação civil pública expõe a existência de indícios suficientes que evidenciam a prática de atos por improbidade por parte de Marcelo Aparecido dos Santos.



De fato, os documentos apresentados nos autos denotam que houve requisição de adiantamento da quantia de R$ 4.280,00 pelo então Prefeito de São Simão na época, Marcelo Aparecido dos Santos, para pagamento de despesas enquadradas nos itens 1 ao 11 do artigo da Lei Municipal 994/83, a qual foi autorizada pelo departamento administrativo e financeiro daquela municipalidade consoante se verifica na nota de empenho datada de 17/02/2005 (fls. 41/42).

Com o dinheiro, adquiriu produtos de pequeno valor em estabelecimento comercial no ramo de alimentos (R$ 30,00 e R$ 6,00), e dentre as notas fiscais apresentadas, em duas delas detectou-se a ocorrência de adulteração, onde

foram inseridos algarismos à esquerda da cifra grafada, restando valor muito
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superior ao efetivamente gasto (R$ 130,00 e R$ 86,00 - fls. 27/28 e 35/36).

Em 14 de março de 2005 houve a prestação de contas ao Município, com a discriminação dos gastos efetivos, de cujo valor restou um saldo não utilizado de R$ 161,96, o qual foi devidamente restituído aos cofres do erário (fls. 37/38).

O laudo grafotécnico realizado (fls. 391/412) emitiu parecer conclusivo quanto à adulteração ocorrida nos referidos documentos: 1) As duas notas fiscais em questão foram adulteradas em suas primeiras vias (vias que são entregues ao consumidor) em relação às respectivas segundas vias (vias que permanecem no estabelecimento de origem). Essas adulterações consistiram no aumento do valor originalmente declarado no documento através da aposição dos algarismos 1 ou 8 à esquerda da cifra que já estava grafada”.



Em que pese o resultado do exame, que apontou pela impossibilidade de determinar se tais adulterações realmente partiram do punho de Marcelo porque a gênese desses algarismos não foi encontrada nos padrões caligráficos do Sr. Marcelo e que esse fato, por si só, não descarta a possibilidade de que tais adulterações tenham partido do punho do Sr. Marcelo, uma vez que se trata de grafias utilizadas para complementar, de forma fraudulenta, uma cifra que já estava grafada”, o fato é que cabia ao requerido zelar pela destinação correta do valor que se encontrava sob sua responsabilidade. E como não bastasse, mesmo sabendo que as notas fiscais apresentadas estavam adulteradas, mesmo assim aprovou as contas, consoante demonstram os documentos de fls. 37/38.

A Lei de Improbidade Administrativa estabelece em seu artigo que: os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes são afetos”.



Portanto, restou comprovado nos autos que o apelante requisitou e recebeu adiantamento em dinheiro para despesas em viagem, e para justificar os gastos, adulterou duas das diversas notas fiscais apresentadas; muito embora não tenha sido possível confirmar a autoria das adulterações, a perícia não descartou a possibilidade de que tais tenham partido do punho de Marcelo, uma vez que se tratam de grafias utilizadas para complementar, de forma fraudulenta, uma cifra que estava grafada (fl. 400). O certo é que mesmo assim houve a aprovação das contas, restando, pois, demonstrada a prática do ato ímprobo.

A conduta sob análise, qual seja, desvio de dinheiro público, importou enriquecimento ilícito ao agente político por violação aos ditames do artigo 9º, incisos XI e XII, da Lei 8.429/92, que assim dispõe:



Art. 9º: Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades

mencionadas no art. desta lei, e notadamente:
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  1. - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. desta lei;

  2. - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do

acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. desta lei.

Patente, pois, a obrigação do requerido-apelante de ressarcir integralmente o prejuízo causado ao erário, sendo irrelevante, no caso em análise, o valor pouco significativo (de R$ 180,00), eis que cabia a ele zelar pela guarda da quantia e dar a sua devida destinação.

Neste sentido, corretamente, a r. sentença assentou:

Muito embora o perito não tenha tido condições de aferir se a falsificação foi feita pelo próprio réu ou por terceira pessoa, na prática, isso pouco importa, pois independentemente de ter sido ele ou terceiro quem realizou a adulteração, ele era o responsável pela guarda do numerário e pela sua adequada utilização. Tinha o dever legal e moral de utilizar ou de somente permitir que terceiro utilizasse o dinheiro adiantado em pagamento de despesa verdadeira e que efetivamente beneficiasse o interesse público.



Entretanto, ficou demonstrado de forma cristalina que se o réu não adulterou pessoalmente a nota fiscal em comento, no mínimo não teve a diligência necessária para impedir que terceiro o fizesse, pois aceitou instruir a prestação de contas com uma nota fiscal falsificada e que nem ao menos continha descrição precisa da despesa efetuada, impossibilitando rastrear sua efetiva utilidade e pertinência com o serviço público.

Com efeito, o réu procurou exonerar-se de sua responsabilidade aduzindo que não usou pessoalmente o dinheiro adiantado e que teria sido um terceiro quem efetivamente se beneficiou da adulteração da nota fiscal”.

(...)

Isso porque está claro que o réu requereu o adiantamento em nome próprio, tornando-se, assim, responsável pelo adequado uso do numerário, ou seja, deveria utilizar o numerário unicamente para as finalidades às quais estava destinado e de tudo exigir recibo e nota fiscal com descrição precisa da despesa analisada, a fim de possibilitar que no procedimento de prestação de contas se verificasse não somente o valor gasto, mas também a pertinência da despesa.

Foi o próprio réu quem assinou a nota fiscal e a prestação de contas, portanto, se não foi ele quem gastou o dinheiro, ao menos permitiu conscientemente a utilização de um documento inverídico, fabricado com a finalidade única de desviar verbas públicas em proveito particular”.

Tenho que, no caso sub judice, os atos praticados pelo réu importam em improbidade administrativa a ensejar a aplicação das penalidades cabíveis à espécie.
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No tocante à aplicação das penalidades, o art. 12 da Lei 8.942/09 traz um elenco de sanções que podem ser aplicadas de forma alternativa ou cumulativa, e seu parágrafo único dispõe que na fixação das penas previstas na dita Lei de Improbidade Administrativa o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”.

À evidência, quando da sua aplicação, que não são obrigatoriamente cumulativas, deve-se observar o princípio da proporcionalidade, devendo ser fixadas com base na extensão do dano causado, bem como no proveito patrimonial obtido pelo agente.



Ao contrário do que se alega na apelação, a cumulação das sanções está prevista na Constituição Federal em seu artigo 37, § 4º, que prevê nos casos de improbidade administrativa, a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública.

E nessa toada, as penas ora impostas ao apelante, quais sejam, ressarcimento integral do dano, suspensão dos direitos políticos por 8 anos (considerando que esta foi fixada no patamar mínimo), perda da função pública, pagamento de multa civil equivalente a três vezes o proveito patrimonial auferido (R$ 540,00) e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 anos, mostram-se razoáveis visto a gravidade dos atos ímprobos e, portanto, devem ser mantidas.



Outros fundamentos são dispensáveis diante da adoção integral dos que foram deduzidos na r. sentença. O art. 252 do Regimento Interno deste Egrégio Tribunal de Justiça estabelece que Nos recursos em geral, o relator poderá limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida, quando, suficientemente motivada, houver de mantê-la”.

De qualquer modo, para viabilizar eventual acesso às vias extraordinária e especial, considero prequestionada toda matéria infraconstitucional e constitucional, observando o pacífico entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, tratando-se de pré-questionamento, é desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida (EDROMS 18205/SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006 p. 240).

Pelo exposto, não conheço do agravo retido e nego provimento ao recurso de apelação.


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