Relator: Conselheiro Guilherme da Fonseca



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9. Retomando agora o ponto em que se anunciou co­meçar a análise do mérito do pedido do requerente pela pers­pectiva da "responsabilidade objectiva" que, no seu discurso, decorre dos artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 270/89, ora ques­tionados, há que obter a resposta à questão de saber em que medida um clube desportivo pode ser punido disciplinarmente por factos praticados por agentes que sejam seus só­cios ou simpatizantes. Por outras palavras: em que medida é conforme à Constituição um sistema, como é o daquele Decreto-Lei, que permite, além do mais, a punição dos clubes desportivos com a sanção (discipli­nar) de interdição dos recintos desportivos e uma sanção pe­cuniária de carácter disciplinar, por faltas praticadas por espectadores, as descritas nos nºs 2 e 3 do artigo 3º.

 

Preceitua agora, e importa destacar, o artigo 5º, da Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro:



 

"1 - A prática desportiva é desenvolvida na observância dos princípios da ética desportiva e com respeito pela integridade moral e física dos intervenientes.

 

2 - À observância dos princípios da ética des­portiva estão igualmente vinculados o público e todos os que, pelo exercício de funções di­rectivas ou técnicas, integram o processo des­portivo.

 

3 - Na prossecução da defesa da ética desporti­va, é função do Estado adoptar as medidas ten­dentes a prevenir e a punir as manifestações antidesportivas, designadamente a violência, a corrupção, a dopagem e qualquer forma de dis­criminação social".

 

Ora, sendo isto assim, convém reter que as san­ções referidas nos artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 270/89 são aplicadas aos clubes desportivos, por condutas ilícitas e cul­posas das respectivas claques desportivas (assim chamadas e que são os sócios, adeptos ou simpatizantes, como tal reconhecidos) - condutas que se imputam aos clubes, em virtude de sobre eles impenderem deveres de formação e de vigilância que a lei lhes impõe e que eles não cumpriram de forma capaz.



 

Deveres que consubstanciam verdadeiros e novos deveres in vigilando e informando, decorrendo nomeadamente de condutas (v.g. declarações) dos dirigentes do clube, a quem cabe velar, mesmo no plano pedagógico, pelo "fair play" desportivo dos sócios ou simpatizantes do clube (podendo falar-se aqui de uma certa intenção comunitária), sendo aceitável que a estes diri­gentes possam substituir-se como centros éticos-sociais de im­pu­tação jurídica, as suas obras ou realizações colectivas (cfr. o citado Acórdão nº 302/95).

 

Aos clubes desportivos, com efeito, cabe o dever de cola­borar com a Administração na manutenção da segurança nos recin­tos desportivos, de prevenir a violência no desporto, to­mando as medidas adequadas, como forma de garantir a realização do direito cultural consagrado no artigo 79º da Constituição.



 

Prevê hoje, a tal propósito, a alínea g) do artigo 21º do Decreto-Lei nº 144/93, de 26 de Abril:

 

"Para além de outras que se mostrem necessá­rias, as federações desportivas dotadas de uti­lidade desportiva devem elaborar regulamentos que contemplem as seguintes matérias:



(...)

 

g) Medidas de defesa da ética despor­tiva, designadamente nos domínios da prevenção e da punição da violência associada ao desporto, da dopagem e da corrupção no fenómeno desportivo.

 

(...)

 

Estamos, assim, em condições de responder afirma­tivamente à questão da punição dos clubes desportivos, como foi posta a título introdutório, pois, pode encontrar-se um funda­mento de censura por culpa, na imputação dos factos aos clubes.



 

Não é, pois, em suma, uma ideia de responsabilida­de objec­tiva que vinga in casu, mas de responsabilidade por violação de deveres. Afastada desde logo aquela responsabili­dade objectiva pelo facto de o artigo 3º exigir, para a aplica­ção da sanção da interdição dos recintos desporti­vos, que as faltas praticadas pelos espec­tadores nos recintos desporti­vos possam ser imputadas aos clu­bes. E no mesmo sentido milita a referência que nesse mesmo preceito (nº 7) e no artigo 6º (nº 1. 1 e 2) é feita ao clube responsável (pelos distúr­bios). Por fim, o processo disciplinar que se manda instaurar (ar­tigo 4º) servirá precisamente para averiguar todos os elementos da in­fracção, sendo que, por esta via, a prova de primeira aparência pode vir a ser destruida pelo clube responsável (por exemplo, através da prova de que o espectador em causa não é sócio, sim­patizante ou adepto do clube).

 

Com o que não pode dar-se como verificada a tese sustentada pelo requerente da violação do princípio da culpa (cfr. neste sentido José Manuel Meirim, na Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 2, Fasc. 1, págs. 85 e seguintes, afirmando: "Não vemos, pois, como, e concluindo mesmo levando às últimas consequências a exigência de culpa neste domínio, se pode ter como inconstitucional a aplicação da sanção agora em causa").



 

10. O Provedor de Justiça invoca também a viola­ção do princípio da legalidade, que denega a hipótese de normas sancionatórias em branco, pelo facto de o nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 270/89 permitir impor sanções a um clube despor­tivo sem que se verificasse qualquer relação de imputação das faltas cometidas (as referidas no nº 2) ao clube a punir e por­que nesse nº 2 alude-se a "situações de violência" com "conteú­do vago e fluido".

 

Mas, não é o facto de elas poderem ser impostas pelas entidades federativas competentes que estas o possam fa­zer de forma total­mente desvinculada, na óptica do citado prin­cípio da legalidade.



 

Também aqui, para além de previamente se ter de determinar o ilícito e a sanção correspondente, torna-se neces­sá­rio, além disso, que se definam os seus elementos típicos.

 

Ora, o Provedor de Justiça considera que não exis­te rigor na definição desses elementos, tal como consta do re­fe­rido nº 2.



 

No entanto, a doutrina em geral aceita que a tipi­cidade não exclui uma certa maleabilidade dos tipos no direito sancionatório de carácter disciplinar.

 

Assim, afirma Eduardo Correia: "não exclui que os respectivos tipos possam ter maior maleabilidade do que aqueles que descrevem infracções criminais, e, assim, que a cada passo contenham normas em branco, remetendo para critérios fixados pela própria Administração com vista à realização das suas fi­nalidades salutistas" (in BFDC, V. XLIX, 1973, pág. 274).



 

E é ainda este Autor que afirma não haver no di­rei­to disciplinar (que visa manter a ordem dentro dos serviços, o mesmo podendo dizer-se do direito de mera ordenação social, em relação à comu­nidade em geral) tipicização integral (no mes­mo sentido cfr. ainda o acór­dão nº 39/88, do Tribunal Constitu­cional, in Diário da República, I série, nº 52, de 3 de Março de 1988, proferido, embora, a propósito de situações do direito penal secundário, maxime do direito penal económico).

 

Também no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 666/94, in Diário da República, II Série, nº 47, de 24 de Feve­reiro de 1995, depois de citada e transcrita jurisprudência da Comissão Constitucional, "no sentido de que a exigência da ti­picidade (feita na Constituição quanto ao ilícito penal) não valia no domínio contraordenacional", escreve-se:



 

" A regra da tipicidade das infracções, corolá­rio do princípio da legalidade, consagrado no nº 1 do artigo 29º da Constituição (nullum cri­men, nulla poena, sine lege), só vale, qua tale, no domínio do direito penal, pois que, nos demais ramos do direito público sancionató­rio (maxime, no domínio do direito discipli­nar), as exigências da tipicidade fazem-se sen­tir em menor grau: as infracções não têm, aí, que ser inteiramente tipificadas.

 

Simplesmente, num Estado de Direito, nunca os cidadãos (cidadãos-funcionários incluídos) po­dem ficar à mercê de puros actos de poder. Por isso, quando se trate de prever penas discipli­nares expulsivas - penas, cuja aplicação vai afectar o direito ao exercício de uma profissão ou de um cargo público (garantidos pelo artigo 47º, nºs 1 e 2) ou a segurança no emprego (pro­tegida pelo artigo 53º) -, as normas legais têm que conter um mínimo de determinabilidade. Ou seja: hão-de revestir um grau de precisão tal que permita identificar o tipo de comportamen­tos capazes de induzir a inflicção dessa espé­cie de penas - o que se torna evidente, se se ponderar que, por força dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, elas só deve­rão aplicar-se às condutas cuja gravidade o justifique (cf. artigo 18º, nº 2, da Constitui­ção).

 

No Estado de Direito, as normas punitivas de direito disciplinar que prevejam penas expulsi­vas, atenta a gravidade destas, têm de cumprir uma função de garantia. Têm, por isso, que ser normas delimitadoras.





É que, a segurança dos cidadãos (e a correspon­dente confiança deles na ordem jurídica) é um valor essencial no Estado de Direito, que gira em torno da dignidade da pessoa humana - pessoa que é o princípio e o fim do Poder e das insti­tuições (cf. artigos 2º e 266º, nºs 1 e 2, da Constituição)".

 

 



O que importa, como ressalta dos citados acórdãos, é que se cumpra uma "exigência da determinabilidade em termos de não haver encurtamento do direito fundamental", que haja "um mínimo de determinabilidade", e isso é aqui respeitado.

 

Entende-se, na verdade, que as expressões utiliza­das pelo legislador - "distúrbios de espectadores", "dificulda­des ao início ou prossegui­mento do jogo", "tentativa de agres­são ou de actos intimidató­rios organizados", "gravidade dos incidentes" e "sua frequên­cia" - são suficientemente "claras", não pondo, por isso, em causa o princípio da precisão ou deter­minabilidade das leis (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitu­cional, 5ª. edição, totalmente refundida e aumentada, 1991, parte IV, capí­tulo 1, B|, IV, 2.1). Por outras palavras: as normas em causa contêm "uma caracterização minimamente precisa dos comportamentos a que se aplicam", fornecem "à entidade com competência disciplinar um critério de decisão que lhe permita agir com segurança no momento de avaliar este ou aquele compor­tamento desviante" (na linguagem do citado Acórdão nº 666/94).



 

Com o que não pode falar-se em imprecisão ou inde­terminabilidade do artigo 3º, nas perspectivas adiantadas pelo requerente.

 

E, para finalizar, quanto aos termos em que o ques­tionado artigo 3º coloca a imputação das faltas ao clube despor­tivo, é bom de ver que o núcleo essencial da violência as­socia­da ao desporto radica, na economia do diploma, e como realçam os sociólogos, nos es­pec­tado­res, mas estes - e não se discutindo a responsabilidade indivi­dual de cada um deles - são normalmente os sócios, adeptos ou simpatizantes dos clubes em presença (as chamadas claques desportivas, que se identifi­cam com o respectivo clube desportivo) e, por consequência, o su­jeito passivo da aplicação das medidas sancionadoras não é só o clube visitado. Em regra, assim acontecerá, na medida em que sobre ele recai um conjunto de deveres que lhe são impostos por lei, no sentido de assegu­rar que não ocorram distúrbios de es­pectadores (e não só dos seus sócios, adeptos ou simpatizan­tes) no recinto desportivo, mas não podem marginalizar-se si­tuações em que é o clube visitante a desres­peitar deveres rela­tivamente ao comportamento dos seus sócios, adeptos ou simpati­zantes (por alguma razão, é do conhecimento comum a prática generalizada - prevista no artigo 12º, nº 1, alínea b) do mes­mo diploma - de separar por diferentes sectores dos recintos desp­ortivos as claques desportivas, que hoje são perfeitamente lo­calizáveis através dos elementos exteriores, como sejam, ban­deiras, panos, roupas, pinturas faciais, de que se servem, sen­do que, para além de normas legais e regulamentares tendentes a concretizar essa separação, há recomendações e medidas emitidas pela Comissão Nacional de Coordenação e Fiscalização, criada pelo mesmo Decreto-Lei nº 270/89, relativamente a "antes do dia do jogo", "durante o dia do jogo" e "depois do dia do jogo" - cfr. a publicação "Organização de Espectáculos Desportivos", da dita Comissão).



 

Daí que se possa dizer que há sempre uma relação de imputação das faltas cometidas ao clube a punir, ainda que este seja o visitante (outra é a postura de José Manuel Meirim, loc. cit., pág. 92, que sustenta não poder "ser imputada ao clube não responsável pela organização de determinada compe­tição des­portiva o desrespeito dos deveres relativos à seguran­ça das instalações nem as acções ilíci­tas de espectadores").

 

Por consequência, também neste ponto naufraga a tese sustentada pelo requerente, a propósito da violação do princípio da legalidade.



 

11. Invoca ainda o Provedor de Justiça a violação do princípio do ne bis in idem porque - afirma ele - sendo en­dossada à F.P.F. (e demais federações ou associações) a aplica­ção da medi­da de interdição dos recintos desportivos, contem­plada no artigo 3º do Decreto-Lei nº 270/89, pode ela (ou qual­quer outra) apli­car idêntica medida, como será o caso da pre­vista no artigo 106º do Regulamento, por força do disposto no nº 5 daquele preceito.

 

Na verdade, para que o referido princípio se mos­tre violado, necessário se torna que ao mesmo facto seja impos­ta a mesma pena por duas vezes.



 

Importa, assim, antes de mais, verificar o que diz aquele nº 5, o qual só tem sentido quando conjugado com o esta­be­lecido no nº 4 do mesmo artigo.

 

Dispõe este nº 4:



 

Compete às federações, nos termos dos respecti­vos regulamentos, graduar, por número de jogos, a sanção da interdição em função da gravidade dos incidentes e da sua frequência.

 

Por sua vez, estabelece o nº 5:



 

Para além da medida referida no número ante­rior, a federação ou associação desportiva com­petente poderá aplicar as sanções previstas nos regula­mentos da respectiva modalidade.

 

Ora, qualquer que seja a natureza dessa medida de interdição, não pode deixar de entender-se que ela será sempre a mesma em ambos os diplomas.



 

Os nºs 1. 2 e 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 270/89 limitam os casos em que tem lugar a aplicação da medida de in­terdição e, como vimos, o seu nº 4 preceitua que é em fun­ção da gravidade dos incidentes e da sua frequência que a san­ção é gradu­ada.

 

Assim, por exemplo, se a F.P.F. chegar à conclusão que, mesmo provados alguns daqueles casos, contemplados na lei, eles não são suficientemente gra­ves que justifiquem a aplicação daquela medida, então ela poderá recorrer à aplicação de outras sanções... mas nunca de uma outra interdição (prevista no Re­gula­mento). Ou então, pode aplicar a medida de interdição fora dos referidos casos.



 

E que isto é assim, é comprovado pela própria ma­neira como o nº 5 está redigido:

 

Para além da medida referida no número anterior ( ... ) poderá aplicar.



 

O preceito não permite a aplicação simultânea ou sucessiva da medida.

 

Nem o facto de um clube que sofra a medida de in­terdição poder vir a ser alvo simultaneamente de aplicação de ou­tras sanções, mesmo possuindo vedação e túnel de acesso aos bal­neários, é violador desse princípio.



 

Com efeito, nada impede que, para além dessa medi­da, possa ser aplicada uma outra sanção, uma sanção pecuniária, pois no direito dis­ciplinar desportivo não vigora o princípio da pena única.

 

Escreve, a propósito, José Manuel Meirim:



 

"É evidente a aparência que só uma leitura a­pressada e desligada dos mecanismos próprios ao direito desportivo poderá sustentar.

 

O que o diploma estabelece é um quadro mínimo de actuação exigido às diversas federações des­portivas, onde se inclui, verificados os requi­sitos exigidos pela lei, a aplicação da medida de interdição do recinto desportivo, sob pena de, se as federações não aplicarem essa medida (competência que lhes é delegada pelo diploma e que exercem de forma exclusiva), agirem contra­riamente à lei, com as consequências a retirar no âmbito das suas relações com o Estado, como associação que deve respeitar, como qualquer outra, o disposto na lei, na prossecução dos seus fins, e ainda como pessoa colectiva de utilidade pública.



 

Do que esta norma se ocupa é de manter um espa­ço próprio para os regulamentos federativos preverem outro tipo de sanções, por exemplo, de carácter pecuniário ou mesmo de índole despor­tiva (averbamento de derrota na competição des­portiva onde se verificaram as causas que moti­varam a aplicação da medida de interdição)" (loc. cit. pág. 93).

 

Com que, e em conclusão, também não procede a in­vocada violação do princípio do ne bis in idem.



 

12. Tendo-se concluído sempre pela improcedência da tese sustentada pelo Provedor de Justiça, quer a propósito da violação do princípio da culpa, quer quanto à violação do princípio da legalidade, ou ainda relativamente à violação do princípio ne bis in idem, decai o pedido que ele formula "para obviar à repristinação", em relação às normas, entretanto já revogadas, dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 7º do Decreto-Lei nº 61/85, de 12 de Março, diplo­ma que "estabelece normas de disci­plina e ordenamento den­tro dos complexos, recintos e áreas de competição desportivos, com o objectivo de prevenir e reprimir a violência nesses lo­cais", bem como dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 339/80, de 30 de Agosto, diploma que "es­tabelece um conjun­to mínimo de medidas tendentes a conter, a curto prazo, a vio­lência em re­cintos desportivos" (os artigos 3º, 5º e 6º na redacção que lhes foi dada pela Lei nº 16/81, de 31 de Julho, ou seja, a lei que altera, por ratificação, o re­ferido Decreto-Lei nº 339/80).

 

É que, como atrás ficou dito, quando se fez a de­limitação do objecto do pedido do requerente, só há que conhe­cer da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei nº 61/85 se vier a declarar-se a inconstitucionalidade das nor­mas do Decreto-Lei nº 270/89, e só há que conhecer da in­consti­tuciona­lidade das normas do Decreto-Lei nº 339/80 se as normas do Decreto-Lei nº 61/85 vierem também a ser declaradas incons­titucionais: é que, tendo o Decreto-Lei nº 270/89 revo­gado o Decreto-Lei nº 61/85 e este revogado o Decreto-Lei nº 339/80 (cfr. o nº 2 do artigo 7º do Código Civil), o nº 1 do artigo 282º da Constituição prescreve que "a declaração de inconstitu­cionalidade [...] com força obrigatória geral [...] determina a repristinação das normas que ela [a norma declara­da inconsti­tucional], eventualmente haja revogado" e o Provedor de Justiça pretende justamente "obviar à repristinação".



 

Ora, tendo-se concluído pela conformidade consti­tu­cional das normas daquele Decreto-Lei nº 270/89, há que re­gistar apenas que não se vai tomar conhecimento do pedido de de­claração de inconstitucionalidade das normas já revogadas dos Decretos-Leis nºs 61/85, de 12 de Março, e 339/80, de 30 de Agosto, este na redacção da Lei nº 16/81, de 31 de Julho, cons­tantes desse pedido.

 

 

13. Por último, importa apreciar a questão da in­constitucionalidade da norma do artigo 106º do Regulamento, sujeita, como ficou assente, à sindicabilidade deste Tribunal Constitucional.



 

Só que, neste ponto, a tarefa está facilitada, na medida em que o Provedor de Justiça funda tal questão nas mes­mas razões que adianta relativamente à questão da inconstitu­cionalidade das normas do Decreto-Lei nº 270/89.

 

Segundo ele, "e de qualquer forma, o próprio art. 106º do Regulamento Disciplinar é, em si mesmo, inconstitucio­nal, por assentar numa responsabilidade sem culpa e por actos de terceiros que não actuam em nome, ou em representação, ou por delegação do clube".



 

Mas, como ficou já analisado a propósito das nor­mas daquele Decreto-Lei nº 270/89, não pode deixar de ser afir­mativa a resposta à questão da punição dos clubes desportivos, pois, pode sempre encontrar-se uma ideia de censura a imputar aos clubes, não vingando in casu uma ideia de responsabilidade objectiva dos clubes ( e daí ter-se concluído que não pode dar-se como verificada a tese sustentada pelo re­querente da viola­ção do princípio da culpa).

 

Reeditando, portanto, os fundamentos que constam dos pontos 8. e 9. deste acórdão, nada mais interessa adiantar para afirmar a conformidade da questionada norma do artigo 106º à Lei Fundamental.



 

O requerente invoca ainda que inconstitucionaliza­das "as normas dos Decretos-Leis, e declarada, portanto, a sua nulidade, com efeito retroactivo, poderá aquele art. 106º o seu suporte legal; a sua fons vitae".

 

Todavia, como não se concluiu pela inconstitucio­nalidade de tais normas, perderá sentido aquela invocação.



 

 

10. Termos em que, se DECIDE:

 

a) Desatender as questões prévias da incompetência do Tribunal Constitucional e da ilegitimidade do requeren­te, relativamente à norma do artigo 106º do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol, aprovado na assembleia geral extraordinária de 18 de Agosto de 1984, com as alterações introduzidas na assembleia geral extraordinária de 4 de Agosto de 1990;

 

b) Não declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, nem a da norma do artigo 106º do citado Regu­lamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol;

 

c) Consequentemente, não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas já revo­gadas dos Decretos-Leis nºs 61/85, de 12 de Março, e 339/ /80, de 30 de Agosto, este na redacção da Lei nº 16/81, de 31 de Julho, constantes do pedido.

 

Lx. 14.12.95



 

Guilherme da Fonseca

Armindo Ribeiro Mendes

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Maria Fernanda Palma

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa



 

 

 

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