Parecer do Conselho Consultivo da pgr



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Diário da República, III Série, n.º 176, 2.º Suplemento, p. 16388, de 1 de Agosto de 2003.
[2] Despacho de 23 de Setembro de 2004.
[3] Oficio datado de 17 de Outubro de 2004, com registo de entrada na Procuradoria-Geral da República no dia seguinte.
[4] Despacho do Senhor Procurador-Geral da República datado 19 de Outubro de 2004.
[5] Cfr. ofício n.º 21132705, de 18 de Fevereiro de 2005, enviado pela Federação de Andebol de Portugal a esta Procuradoria-Geral da República, acompanhado da acta n.º 130/2003, de 15 de Novembro de 2003, da respectiva Assembleia Geral.
[6] Ofício n.º 445/04, datado de 31 de Agosto de 2004.
[7] A FAP veio a admitir a LPA como sua sócia na Assembleia Geral de 20 de Novembro de 2004, deliberação que foi depois ratificada na Assembleia Geral de 22 de Janeiro de 2005.
[8] Com redacção inalterada na Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho, que aprovou a sexta revisão constitucional.
[9] Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, p. 380.
[10] Ainda sobre a constitucionalização do direito ao desporto e o papel das associações no âmbito desportivo, ver, também, JOSÉ MANUEL MEIRIM, A Federação Desportiva como Sujeito Público do Sistema Desportivo, Coimbra Editora, 2002, pp. 127-174 e ALEXANDRA PESSANHA, As Federações Desportivas. Contributo para o Estudo do Ordenamento Jurídico Desportivo, Coimbra Editora, 2001, pp. 63-70.
[11] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 381.
[12] Ibidem, p. 257.
[13] Ibidem, p. 258.
[14] Ibidem, p. 380.
[15] Aqui seguimos de perto o recente Parecer n.º 46/2004, de 25 de Novembro de 2004.
[16] Relativamente à habilitação constitucional para esta fiscalização, cfr. JOSÉ MANUEL MEIRIM, ob. cit., pp. 406-409. 
[17] Direito Administrativo, vol. I, Porto, Elcla, 2000, p. 337. 
[18] Ob. cit., pp. 126-128. 
x FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, p. 577.
[19] Esta Lei de Bases foi objecto de Rectificação, publicada no Diário da República, I série, n.º 64, de 17 de Março de 1990, p. 1314.
[20] Cfr., neste sentido, o Parecer n.º 46/2004, já citado.
[21] Sobre o conceito de lei de valor reforçado, cfr. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 6.ª edição revista, Almedina, Coimbra, 1983, pp. 862-865. Para uma síntese da doutrina sobre o conceito, cfr. os pareceres n.ºs 71/2002, de 14 de Agosto de 2002, e 75/2002, de 26 de Setembro de 2002, inéditos.
[22] O artigo 90.º da Lei n.º 30/2004, de 21 de Julho, revogou a Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho (n.º 1) e determinou que «[a]s remissões legais feitas para as disposições da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, consideram-se feitas para as disposições correspondentes da presente Lei» (n.º 2).
[23] O n.º 3 do artigo 112.º da Constituição dispõe: «Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que careçam de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.»
[24] Neste normativo depara-se-nos, pela primeira vez, menção às competições desportivas de natureza profissional. Aliás, segundo o artigo 8.º da Carta Europeia do Desporto, aprovada em Rhodes, em 1992, o desporto profissional, atenta a sua relevância económica e social, deve ser encarado como um subsistema do sistema desportivo, o qual, pela sua especial natureza, requer regulamentação adequada à especificidade dos problemas que suscita [Resolução n.º (92) 13, aprovada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa] – cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas.
[25] Redacção introduzida pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, aplicável in casu. Anteriormente da epígrafe constava: «[d]esporto profissional no seio das federações».
[26] Foi objecto da Declaração de Rectificação n.º 129/93, publicada no Diário da República, série I-A, n.º 97, de 31 de Julho, e foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio.
[27] De sublinhar que os artigos 35.º, 36.º, 37.º e 38.º foram revogados pelo artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabeleceu os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas.
[28] Ob. cit., p. 111. 
[29] Cfr. Parecer n.º 122/78, de 19 de Outubro de 1978, não homologado.
x1 Sejam elas de fim desinteressado ou altruístico (todas as fundações e um grande número de associações, como sejam as de beneficência ou as humanitárias) ou de fim interessado ou egoístico, nestas se compreendendo as de fim ideal (recreio, desporto, instrução, cultura física ou intelectual) e as de fim económico não lucrativo.
Sobre o assunto podem ver-se MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. I, págs. 45 e segs.; MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, págs. 15 e segs.; MÁRIO DE BRITO, Código Civil Anotado, artigos 157.º e 158.º.
[30] Convém aqui recordar o disposto no n.º 4 do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo, que dispõe que os seus preceitos podem ser mandados aplicar por lei à actuação dos órgãos das instituições particulares de interesse público, como é o caso a que se reporta o presente parecer.
[31] Referimo-nos ao parecer n.º 46/2004, de 25 de Novembro de 2004.
[32] Sobre o elenco das federações desportivas titulares do estatuto de utilidade pública desportiva e quanto às vicissitudes de alguns processos de atribuição, suspensão e cancelamento desse estatuto, cfr. Desporto & Direito, Ano I, N.º 2, Janeiro/Abril 2004, pp. 387-398, e Ano II, N.º 4, Setembro/Dezembro 2004, pp. 139-140. 
[33] Ob. cit., p. 528. 
[34] Na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio.
[35] Ibidem.
[36] As competências e o funcionamento do Conselho Superior do Desporto encontram-se estabelecidas no Decreto-Lei n.º 52/97, de 4 de Março, que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 336/2001, de 24 de Dezembro
[37] Cfr. o ponto II, já que foi o que ocorreu na situação em apreço, conforme vem relatado no ofício com que foi iniciado o presente processo.
[38] Referimo-nos ao acórdão de Tribunal Arbitral, constituído nos termos do artigo 74.º, n.º 2, dos Estatutos da Federação Portuguesa de Futebol, datado de 15 de Junho de 2004, inédito.
[39] Na redacção da Lei n.º 19/96, de 25 de Junho.
[40] Sigla correspondente a regime jurídico das federações desportivas.
[41] Lei n.º 30/2004, de 21 de Julho.
[42] Acompanhamos nesta parte o acórdão do Tribunal Arbitral anteriormente referido.
[43] Cfr. o já referido acórdão de tribunal arbitral.
[44] Intervencion Publica, Civitas, Madrid, 1998, p. 309, em tradução livre.
[45] Encontram-se publicados, após alteração total, no Diário da República, III série, n.º 77, de 31 de Março de 1995, pp. 5638-5647; seguiram-se três alterações, todas parciais, a primeira, no DR, III série, Suplemento, n.º 132, de 8 de Junho de 1998, a segunda, no DR n.º 132, de 7 de Junho de 2000, pp. 12319-12322; a mais recente, no DR n.º 124, de 27 de Maio de 2004, pp. 117-119.
[46] Por Despacho n.º 25585, do Secretário de Estado do Desporto, de 19 de Novembro de 2004, publicado no Diário da República, II série, n.º 290, de 13 de Dezembro de 2004, foi suspenso o estatuto de utilidade pública desportiva, de que é titular a Federação de Andebol de Portugal.
Por Despacho do Secretário de Estado do Desporto, de 31 de Dezembro de 2004, ainda não publicado no jornal oficial, foi dada por finda a suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva determinada à Federação de Andebol de Portugal.

[47] Conforme anteriormente salientamos, os protocolos aprovados nos termos do n.º 1 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, devem ser submetidos à ratificação pela assembleia geral (n.º 2 do referido artigo).
[48] Cfr. a sua publicação na III Série, n.º 119, de 23 de Maio de 2002.
[49] Conforme se referiu na nota 7, a LPA só veio a ser integrada na Assembleia Geral da FAP e 22 de Janeiro de 2005.
[50] Na feitura do protocolo poderia ter-se ponderado numa cláusula compromissória como a que o artigo 188.º do Código do Procedimento Administrativo prevê para os contratos administrativos, ao considerar «válida a cláusula pela qual se disponha que devem ser decididas por árbitros as questões que venham a suscitar-se entre as partes. Aliás, uma cláusula desse teor poderia ser um elemento ajustado e célere para a resolução de questões como a que ora se nos depara.
[51] Secretário de Estado da Juventude e Desportos.
[52] Cfr. Despacho n.º 19673/2003, publicado no Diário da República n.º 240, II série, de 16 de Outubro de 2003, do seguinte teor: «— Tendo por base a fundamentação do presente parecer aprovado na reunião plenária do Conselho Superior de Desporto, realizada em 16 de Junho de 2003 e, bem assim, o conteúdo do parecer aprovado na reunião de 24 de Fevereiro, homologo o parecer, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto».
[53] «A deliberação foi tomada atendendo a que:
a) A filiação da LPA no seio e âmbito da FAP respeita a matérias e competências que cabem em exclusivo à FAP, como pessoa colectiva de direito privado – independentemente da sua utilidade pública desportiva –, designadamente em matérias de “(...) condições da sua admissão...” – cfr. a este propósito os arts. 167.º, n.º 2 do Código Civil e arts. 9.º e 40.º, alínea e) dos Estatutos da FAP;
b) Do teor dos documentos emitidos quer pela Comissão de Análise dos Processos de Filiação na FAP, quer do parecer elaborado pelo Conselho Jurisdicional da FAP, resulta que a Liga Portuguesa de Andebol não cumpre com a totalidade dos requisitos, gerais e especiais, exigidos pelos Estatutos e Regulamentos da FAP;
c) Foram efectuadas variadas diligências pela FAP, no sentido de demonstrar a necessidade imperativa de cumprimento por parte da Liga Portuguesa de Andebol dos requisitos de filiação, previstos nos estatutos e regulamento Geral da FAP, em conformidade, ademais, com a deliberação da Assembleia Geral de 15.11.2003.»
[54] Este ofício fazia-se acompanhar de um outro dirigido à LPA, com o seguinte teor: «[n]a sequência das deliberações tomadas na Assembleia Geral da FAP realizada no passado dia 10 de Julho, e das quais demos oportunamente e em devido tempo, conhecimento a V. Ex.as foi suspenso, até ao dia 31 de Julho, o Protocolo celebrado em 11 de Setembro de 2003 entre a FAP e a LPA. Ora, não tendo a LPA, no prazo estipulado da suspensão, cumprido com as obrigações consignadas no Protocolo e na legislação em vigor, vem a FAP, pela presente, comunicar a V. Ex.as a resolução do mencionado Protocolo».
[55] Por ofício datado de 31 de Agosto de 2004.
[56] Ob. cit., p. 85, em anotação ao artigo 8.º da Constituição, que tem por epígrafe «Direito internacional».
[57] Na redacção do Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio.
[58] Referimo-nos ao parecer n.º 115/2003, de 23 de Setembro de 2004, Diário da República, II Série, de 24 de Fevereiro de 2005, pp. 2782. e segs.
x2 Cf. PEDRO GONÇALVES, O Contrato Administrativo (...), pp. 50-53, que, neste ponto, se acompanha. Também, MARIA FERNANDA MAÇÃS, «Os Acordos Sectoriais como um Instrumento da Política Ambiental», CEDOUA (Doutrina), Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento do Urbanismo e do Ambiente), Ano III, N.º 1, 2000, pp. 38-40.
[59] As três formas tradicionais do agir público administrativo, como é sabido, são os regulamentos, os actos administrativos e os contratos administrativos.
x3 PEDRO GONÇALVES, ob. cit., p. 51. 
[60] Cfr. ob. cit., p. 519.
[61] A natureza predominantemente normativa, «para além do tipo de vinculação jurídica que decorre, já de si, de qualquer compromisso contratual», do protocolo em apreço é sustentada no acórdão do Tribunal Arbitral anteriormente referido.
[62] Sobre este ponto, e para maiores desenvolvimentos, cfr. LAUBADÈRE, Traité des Contrats Administratifs, Tome premier, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1983, pp. 41-43 e 73-97, e MADIOT, Aux Frontiéres du Contrat et de l’Acte Mixte en Droit Public Français, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris,1981, pp. 2 e seguintes.
[63] Cfr. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, pp. 409-410.
[64] Ob. cit., p. 97 e seguintes.
[65] Ob. cit., p. 122. 
[66] LAUBADÈRE, ob. cit., pp. 97-100. e pp. 121-123.
[67] A doutrina francesa destaca, entre outros: a concessão de serviço público (embora com alguma controvérsia), «as convenções sobre a segurança social», «as convenções colectivas», «os acordos colectivos agrícolas» e os «acordos entre os sindicatos médicos e as caixas de segurança social». Cfr. MADIOT, ob. cit., p. 35 e segs., e LAUBADÈRE, ob. cit., p. 115-121.
[68] Segundo MADIOT, ob. cit., p. 28, o acto misto incorpora numa síntese particular disposições contratuais e regulamentares através da conjugação de duas fases. Na primeira, assiste-se à criação de um verdadeiro contrato pelo encontro de duas ou mais vontades conduzidas, senão por motivos, pelo menos por fins idênticos. Mas – e entra-se aí numa segunda fase – os efeitos do contrato não se desenvolvem unicamente entre as partes: o contrato cria – directamente – efeitos para terceiros sem necessidade do seu consentimento. Ou seja, produz verdadeiros efeitos regulamentares.
[69] Cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 265-269, que dá, entre outros exemplos, o acto que depende de aprovação posterior de uma assembleia. Sobre aprovação e ratificação, ver, também, MARCELLO CAETANO, ob. cit., pp. 439-441 e 556-558, SÉRVULO CORREIA,Noções de Direito Administrativo, vol. II, pp. 321, e 505-509, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRADireito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1980, vol. I, pp. 524-527 e 590-592.
[70] Sobre a figura da aprovação e outras similares, ver, por todos, o parecer n.º 31/1995, de 6 de Julho de 1995, inédito.
[71] Ibidem, p. 268.
[72] Ibidem.
[73] A figura da homologação foi já referida neste parecer, a propósito da tutela do desporto e do disposto nos artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, no ponto IV-2.
[74] Ibidem, p. 269.
[75] Sobre esta figura jurídica podem consultar-se JOSÉ CARLOS BRANDÃO PROENÇA, A Resolução do Contrato no Direito Civil, Coimbra Editora, 1996; VAZ SERRA, Resolução do Contrato, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 68, pp. 153 e segs.; ALMEIDA COSTADireito das Obrigações, 9.ª edição, Almedina, Coimbra, 2001, pp. 283-289.
[76] Sobre esta figura jurídica podem consultar-se JOSÉ JOÃO ABRANTES, A Excepção de não Cumprimento do Contrato no Direito Civil Português, Almedina, Coimbra, 1986; BAPTISTA MACHADO, Obra Dispersa, Scientia Ivridica, Braga, 1991, vol. I, pp. 125-215; ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, vol. I, 10.ª edição, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 398-402; ALMEIDA COSTA, ob. cit., pp. 327-332.
[77] Recupere-se e anote-se que à época (2 de Agosto de 2004) em que o protocolo foi resolvido unilateralmente pela FAP, a LPA ainda não tinha sido admitida como sua sócia, facto que só veio a ocorrer muito tempo depois, mais precisamente na Assembleia Geral de 22 de Janeiro de 2005.
[78] Neste sentido, cfr. BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pp. 131-132.
[79] Cfr., neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21 de Maio de 1998, Boletim do Ministério da Justiça n.º 477, pp. 460 e seguintes.
[80] PEDRO GONÇALVES, ob. cit., pp. 127-128, sustenta a possibilidade de ocorrência de situações em que, «[t]ratando-se de um contrato administrativo bilateral, o particular contratante tem o direito de invocar a exceptio non adimpleti contractus: nos termos do artigo 186.º/2 do CPA, são aplicáveis aos contratos administrativos as disposições gerais da lei civil relativas aos contratos bilaterais, a menos que tais preceitos tenham sido afastados por vontade expressa dos contratantes».
[81] Cfr., por todos, o Parecer n.º 101/1988, de 9 de Fevereiro de 1989, Diário da República, II série, n.º 131, de 8 de Junho de 1989.Cfr., também, no mesmo sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Janeiro de 2003, processo n.º 046299, na base de dadoshttp://www.dgsi.pt/jsta, onde se sumariou que: «[n]os termos do art. 8.º do Decreto-Lei 144/93, de 26 de Abril, têm natureza pública os poderes das federações desportivas exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competições desportivas, que sejam conferidas pela lei para a realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado e envolvam, perante terceiros, o desempenho de prerrogativas de autoridade ou a prestação de apoios ou serviços legalmente determinados.»
x4 JOEL YVES PLOUVIN, estudo citado em AJDA, Março de 1980, pág. 179.
[82] Ob.cit., 1980, pp. 380-386. 
[83] Cfr. Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, 5.ª edição, Almedina, Coimbra, 2002, p. 1062.
[84] Ob. cit., pp. 647-649. 
x5 V. MARCELLO CAETANO, Manual, II, p. 1139.
x6 V. PEDRO GONÇALVES, A Concessão de Serviços Públicos, p. 340.
x7 V. MARCELLO CAETANO, Manual, II, pp. 1139-1140; e PEDRO GONÇALVES, A Concessão de Serviços Públicos, p. 340.
x8 V. PEDRO GONÇALVES, A Concessão de Serviços Públicos, p. 343.
[85] Pergunta-se: «[a] resolução do protocolo, por parte da FAP, está em conformidade com a legislação em vigor?».
[86] Ob. cit., p. 342. 
[87] Ibidem. Sobre a invalidade do acto administrativo, ver, também, MARCELLO CAETANO, ob. cit., vol. I, pp. 512-518, e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pp. 539-549.
[88] Cfr. CARLOS MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra Editora, 2.ª edição, 1983, p. 596.
[89] FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 404-406.
[90] FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 407-408.
[91] CPTA, doravante, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 17/2002, de 22 de Março, publicada no Diário da República, I Série-A, n.º 81, de 6 de Abril de 2002, e alterada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.
[92] O Ministério Público pode propor e intervir nos processos principais e cautelares previstos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, em cuja previsão não cabe a situação que é objecto do presente parecer.
[93] Cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., p. 407.
[94] Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, com as modificações introduzidas pelas Leis n.ºs 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, e 60/98, de 27 de Agosto, que a republicou e redenominou como Estatuto do Ministério Público.
[95] As inspecções, inquéritos e sindicâncias às federações dotadas de estatuto de utilidade pública desportiva vêm previstas no já referido artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, e tem por objecto, nos termos da lei, a fiscalização pela Administração Pública do exercício de poderes públicos e da utilização de dinheiros.


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