Parecer do Conselho Consultivo da pgr



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3. No que concerne à natureza contratual do acto praticado pela FAP existe, no âmbito do Direito Administrativo, uma figura jurídica aproximada da resolução do contrato civilístico. Referimo-nos à rescisão unilateral do contrato administrativo por imperativo de interesse público devidamente fundamentado, sem prejuízo de justa indemnização, figura essa que vem prevista na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo.

Segundo SANTOS BOTELHO, et allii [83], «[a] rescisão (al. c)) termo que os autores preferem na linguagem administrativa, à de resolução, que consideram mais apropriado à terminologia do Direito Civil privado, é uma forma de extinção do contrato por vontade de um dos contraentes.


A rescisão de que trata a alínea é a que radica no interesse público e é exercida pela Administração. Não deve, por isso, confundir-se com a rescisão-sanção do contraente particular.»

Acrescenta FREITAS DO AMARAL[84] que esta forma de extinção do contrato administrativo compreende essencialmente duas modalidades: a rescisão-sanção e o resgate.

«A rescisão do contrato, a título de sanção, é a mais severa e mais grave sanção em que o co-contratante pode incorrer. Verifica-se quando o contraente particular não cumpre, ou não cumpre plenamente, de forma culposa, as suas obrigações por modo a determinar grave prejuízo para o serviço públicox5».

E prossegue o mesmo autor: «[d]ado o seu carácter especialmente grave, a rescisão “deve ser considerada, no catálogo das sanções disponíveis, uma sanção excepcional, que deve ser aplicada como ultima ratiox6. É assim necessário que a infracção que a ela dá lugar consista numa “violação grave” dos deveres descritos (uma violação menos grave dará em princípio lugar a multas contratuais), que ponha em causa a possibilidade de manter a relação contratual por facto imputável ao co- -contratantex7».

Por fim: «A rescisão do contrato pode assumir uma dupla natureza, consoante venha ou não prevista no respectivo contrato [cfr. artigo 180.º, alínea e), do Código do Procedimento Administrativo]. Se vier, nenhuma dúvida que se assume como acto administrativo impugnável pela via do recurso contencioso um concreto acto de rescisão que venha a ser praticado. Não existindo qualquer habilitação (legal ou contratual) específica, a rescisão administrativa terá o valor de uma mera declaração negocial — e, nesse caso, só pode ser imposta pelo juiz do contratox8».

De qualquer modo, não se nos afigura despiciendo afirmar que a figura da rescisão unilateral por imperativo de interesse público, devidamente fundamentado, como a que terá ocorrido no processo que nos ocupa, embora não venha prevista na respectiva legislação (Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril) nem no próprio protocolo, deverá assumir a natureza de um acto administrativo, cuja apreciação caberá ao contencioso administrativo.

Aliás, esta figura da rescisão unilateral do protocolo parece caber na interpretação do acto praticado pela FAP, embora esta entidade a tenha denominado de resolução unilateral, já que o «imperativo de interesse público devidamente fundamentado», que a alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo impõe e exige, aparece implicitamente em toda a fundamentação que conduziu à sua produção.

VIII

1. Como objecto concreto da consulta depara-se-nos, em primeiro lugar, a questão da eventual validade ou invalidade do acto de resolução ou rescisão unilateral do protocolo face à legislação em vigor [85].

Segundo FREITAS DO AMARAL, o acto administrativo será válido quando seja apto intrinsecamente «para produzir efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em conformidade com a sua ordem jurídica»[86].

Por sua vez, ainda segundo o mesmo autor, a invalidade de um acto administrativo será «a ineptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica»[87].

Já anteriormente afastamos a aplicação, in casu, da figura da resolução por alteração das circunstâncias, dos artigos 437.º a 439.º, ou da perda do interesse do credor por mora do devedor, ou recusa do cumprimento, do artigo 808.º, todos do Código Civil.

Referimos, igualmente, que a norma legal do protocolo, a que se refere o artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, não prevê, nem a mesma foi convencionada, a figura da sua resolução, do artigo 432.º do Código Civil.

Na verdade, o protocolo em causa apenas prevê a figura da denúncia, decorrido certo lapso de tempo, por iniciativa de qualquer das partes, certamente para lhe garantir alguma estabilidade, característica, aliás, dos regulamentos, que muitas vezes são feitos para vigorar durante determinado período, findo o qual caducam.

Depara-se-nos, então, a prática de um acto administrativo, hipoteticamente enquadrável na figura da rescisão unilateral de contrato (in casu, protocolo), por imperativo de interesse público devidamente fundamentado, previsto na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo, o qual, caso não se mostrem preenchidos os respectivos pressupostos, poderá padecer de invalidade, e, consequentemente, ser impugnável contenciosamente.

2. Detenhamo-nos então sobre esta figura da invalidade do acto administrativo, nomeadamente nas suas vestes de nulidade e anulabilidade, bem como dos respectivos regimes.

Assim, dispõe o n.º 1 do artigo 133.º do CPA que «[s]ão nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade».

Prevê este preceito a designada nulidade por natureza dos actos administrativos, cuja determinação, no caso em apreço, poderá passar pela inquinação através de um vício anormal ou especialmente grave do acto em apreço.

Embora não taxativamente, o n.º 2 do mesmo normativo enumera diversos actos nulos, a saber:

«Artigo 133.º
Actos nulos

1 – (...)


2 – São, designadamente, actos nulos:
a) Os actos viciados de usurpação de poder;
b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre;
c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os actos praticados sob coacção;
f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal;
g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;
h) Os actos que ofendam os casos julgados;
i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.»

A nulidade, que é a forma mais grave das invalidades, e cujo fundamento teleológico se encontra «em motivos de interesse público predominante»[88], apresenta as seguintes características:



a) O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade – artigo 134.º, n.º 1, do CPA.
b) A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal – artigo 134.º, n.º 2, do CPA.

Concretizando, nas palavras de FREITAS DO AMARAL[89], «[o] acto nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produz qualquer efeito (...) Por isso é que algumas leis chamam a estes actos “actos nulos e de nenhum efeito”».

«A nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer pela ratificação, reforma ou conversão (cfr. CPA, artigo 137.º, n.º 1). O acto nulo não é susceptível de ser transformado em acto válido – o que não quer dizer que, por força do decurso do tempo e de harmonia com os princípios gerais de direito, não se possam atribuir certos efeitos jurídicos, a situações de facto resultantes de actos nulos (cfr. CPA, artigo 134.º, n.º 3)».

«Os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo. Na medida em que este não produz efeitos, nenhum dos seus imperativos é obrigatório».

«Se mesmo assim a Administração quiser impor pela força a execução de um acto nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (Constituição, artigo 21.º). A resistência passiva dos particulares à execução de um acto nulo é, assim, legítima».

«Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto é, a sua impugnação não está sujeita a prazo (CPA, artigo 134.º, n.º 2).»

«O pedido de reconhecimento da existência da nulidade de um acto administrativo (e da sua desaplicação) pode ser feitojunto de qualquer tribunal, e não apenas perante os tribunais administrativos (CPA, artigo 134.º, n.º 2)».

«A nulidade pode também ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo (CPA, artigo 134.º, n.º 2)».

«O reconhecimento judicial da existência de uma nulidade toma a forma de declaração de nulidade e tem natureza meramente declarativa. Portanto, quando se vai a tribunal impugnar um acto nulo, aquilo que o tribunal faz é declarar a sua nulidade. Não se pode anular um acto nulo: se o acto é nulo, declara-se a sua nulidade não se anula».

2.1. Quanto à anulabilidade, dispõe o Código do Procedimento Administrativo o seguinte:

«Artigo 135.º


Actos anuláveis

São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção».

A anulabilidade, que é forma menos grave de invalidade do que a nulidade, apresenta as seguintes características:

«1) O acto anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado ou suspenso. Enquanto não for anulado nem suspenso, é eficaz, produz efeitos jurídicos como se fosse válido (CPA, artigo 127.º, n.º 2, a contrario);


2) A anulabilidade é sanável pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão. Quer isto dizer que o acto anulável, se não for objecto de revogação oficiosa pela Administração ou de impugnação pelo interessado dentro de um certo prazo (cfr. CPA, artigos 136.º, n.º 1, e 141.º, n.º 1), acaba por se transformar num acto inatacável;
3) O acto anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os particulares, enquanto não for anulado;
4) Consequentemente, não é possível opor qualquer resistência, mesmo passiva, à execução forçada de um acto anulável. A execução coactiva de um acto anulável é legítima, salvo se a respectiva executoriedade não existir ou estiver suspensa;
5) O acto anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece, e que é, normalmente, um prazo curto;
6) O pedido de anulação só pode ser feito perante um tribunal administrativo, não pode ser feito perante qualquer outro tribunal. Só os tribunais administrativos podem, assim, anular actos administrativos: não o podem fazer os outros tribunais;
7) O reconhecimento de que o acto é anulável por parte do tribunal determina a sua anulação. A sentença proferida sobre um acto anulável é uma sentença de anulação (assumindo natureza construtiva), enquanto a sentença proferida sobre o acto nulo é uma declaração de nulidade. Por outras palavras: o acto nulo é declarado nulo; o acto anulável é anulado.»[90]

3. Como classificar, então, o acto administrativo praticado pela FAP no âmbito das invalidades?

3.1. Por um lado, ao acto praticado pela Federação de Andebol de Portugal não falta nenhum dos elementos essenciais previstos nos artigos 120.º (conceito de acto administrativo), 122.º (forma dos actos), 123.º (menções obrigatórias) e 124.º (dever de fundamentação), com referência ao n.º 1 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo.

Por outro lado, a lei não comina expressamente com nulidade a prática do acto em apreço.

Por fim, cotejando os diversos actos administrativos previstos no n.º 2 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo, a título meramente exemplificativo, sancionados com nulidade, também não vislumbramos que o acto praticado pela FAP caiba em quaisquer deles.

3.2. Aparentemente, o acto praticado pela FAP mostra-se válido e eficaz, sendo, porém, susceptível de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, por força do artigo 136.º, n.º 2, caso a LPA entenda que não se mostram preenchidos os pressupostos previstos na alínea c) do artigo 180.º, designadamente o de a rescisão unilateral do protocolo se alicerçar em «imperativo de interesse público devidamente fundamentado», hipótese em que poderá caber na figura da anulabilidade do artigo 135.º, todos do Código do Procedimento Administrativo, enquanto regime regra das invalidades.

A ser anulável, tal acto pode ser revogado por iniciativa do seu autor, ou a pedido dos interessados, mediante reclamação, com fundamento na invalidade, dentro do prazo do respectivo recurso contencioso – artigos 136.º, 138.º, 139.º, a contrario, 141.º, este último com referência ao artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos[91], e 142.º, todos do Código do Procedimento Administrativo.

A legitimidade activa para a impugnação de um acto administrativo vem prevista no artigo 55.º do CPTA:

«Artigo 55.º


Legitimidade activa

1 – Tem legitimidade activa para a impugnação de um acto administrativo:


a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos e interesses legalmente protegidos;
b) O Ministério Público;
c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpre defender;
d) (...);»

Cumpre, porém, anotar que, de harmonia com o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, salvo se for promovida pelo Ministério Público[92], caso em que o prazo é alargado até um ano.

Acresce que, segundo o artigo 59.º do mesmo Código, o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado, como é o caso do presente processo, só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória (n.º 1).

Desconhece-se se a LPA impugnou contenciosamente o acto de rescisão unilateral do protocolo praticado pela FAP, sendo certo que, em caso negativo, porque decorrido o prazo legal, o mesmo se consolidou na ordem jurídica, transformando-se num acto insindicável.



IX 

1. Em segundo lugar, também como objecto concreto da consulta, questionam-se as consequências jurídicas que advêm da resolução do protocolo, quer para as partes quer para terceiros, designadamente para o processo de reconhecimento do carácter profissional da competição de andebol.

1.1. Quanto às partes, a resolução unilateral do protocolo pode acarretar consequências jurídicas de diversa índole.

De imediato, teremos que perspectivar a hipótese de o acto de resolução unilateral do protocolo não ser revogado nem anulado.

Nessa hipótese, decorrido o respectivo prazo, o acto consolida-se na ordem jurídica, como acabamos de referir, transformando-se num acto insindicável.

Acresce que, enquanto não for anulado, o acto anulável é obrigatório para as partes, pelo que «não é possível opor qualquer resistência, mesmo passiva[93], à sua execução».

Aliás, datando o protocolo de 11 de Setembro de 2003, e devendo vigorar entre 1 de Agosto de 2003 e 31 de Julho de 2007, com a sua «resolução unilateral» datada de 2 de Agosto de 2004 terá deixado de ser cumprido a partir desta última data, exactamente face à sanção menor com que é contemplado na nossa ordem jurídica administrativa.

1.2. Finalmente, no que concerne às consequências jurídicas que advêm da resolução do protocolo em relação a terceiros, vejamos o que dispõe o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril:

«Artigo 6.º


Responsabilidade

1 – As federações desportivas respondem civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus órgãos, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou omissões dos seus comissários.


2 – Os titulares dos órgãos das federações desportivas respondem civilmente perante estas pelos prejuízos causados pelo incumprimento dos seus deveres legais ou estatutários.
3 – A responsabilidade prevista no número anterior cessa com a aprovação do relatório e contas em assembleia geral, salvo no tocante a factos que a esta hajam sido ocultados ou que, pela sua natureza, não devam constar daqueles documentos.
4 – O disposto nos números anteriores não prejudica a responsabilidade penal ou disciplinar em que eventualmente incorram os titulares dos órgãos das federações desportivas.»

Importa o n.º 1 deste preceito, que remete para o Código Civil, quando estatui que as federações respondem civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus órgãos, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou omissões dos seus comissários.

A este propósito dispõe o artigo 500.º do Código Civil:

«Artigo 500.º


Responsabilidade do comitente

1. Aquele que encarrega outrem de qualquer comissão responde, independentemente de culpa, pelos danos que o comissário causar, desde que sobre este recaia também a obrigação de indemnizar.


2. A responsabilidade do comitente só existe se o facto danoso for praticado pelo comissário, ainda que intencionalmente ou contra as instruções daquele, no exercício da função que lhe foi confiada.
3. O comitente que satisfizer a indemnização tem o direito de exigir do comissário o reembolso de tudo quanto haja pago, excepto se houver também culpa da sua parte; neste caso será aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 497.º».

Por conseguinte, a FAP responderá perante terceiros, independentemente de culpa, pelos danos causados em consequência do acto praticado pela sua assembleia geral – a resolução unilateral do protocolo –, desde que sobre os titulares do respectivo órgão recaia também a obrigação de indemnizar.

Ora, in casu, verificar-se-á obrigação de indemnizar da assembleia geral se se vierem a provar os requisitos do artigo 483.º do Código Civil, ou seja, se se vierem a provar o dolo ou a mera culpa, a ilicitude, o dano e o nexo de causalidade.

Sucede que tal prova resulta da recolha, fixação e apreciação da matéria de facto concernente ao caso, o que, conforme resulta da lei, – artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[94] –, extravasa a competência deste corpo consultivo, que apenas emite pareceres restritos à matéria de legalidade.



2. Não será despiciendo, por fim, equacionar os artigos 18.º e 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, o segundo aditado pelo Decreto- -Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, já anteriormente focados, direccionados ao cancelamento ou suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva, de que, no caso concreto, goza a FAP.

Na verdade, se as federações desportivas tiverem incorrido, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou em prática continuada de irregularidades, aquando do exercício de poderes públicos, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância[95], poderá ser suspenso o estatuto de utilidade pública desportiva, quando tal medida seja considerada suficiente para se eliminarem os fundamentos do artigo 18.º supra referido, ou, em derradeira instância, poderá mesmo ser cancelado tal estatuto.

Ora, caso a Administração venha a entender que a conduta da FAP integra uma ilegalidade grave, então poderá suspender ou cancelar a respectiva utilidade pública desportiva, nos termos e para os efeitos dos artigos 18.º e 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93.

2.1. Aliás, acerca desta matéria, não será despiciendo trazer à colação o n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas, já anteriormente referido no ponto III, n.º 5, segundo o qual é devolvido à respectiva federação desportiva o exercício das competências nele previstas, caso a liga profissional não as exerça, acrescentando o n.º 2 que, se tal não se verificar, implicará a suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva de que seja titular.

X

Termos em que se formulam as seguintes conclusões:



1.ª - A Federação de Andebol de Portugal é uma pessoa colectiva de direito privado, com estrutura associativa, dotada do estatuto de utilidade pública desportiva, que exerce em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei, de harmonia com o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril;

2.ª - Por sua vez, a Liga Portuguesa de Andebol, de harmonia com os seus Estatutos, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado;

3.ª - O protocolo celebrado entre a Federação de Andebol de Portugal e a Liga Portuguesa de Andebol, ao abrigo do disposto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, com as alterações resultantes do Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio foi ratificado (aprovado) pela Assembleia Geral da Federação de Andebol de Portugal, pelo que assume características de definitividade e eficácia;

4.ª - O mesmo protocolo, caracterizando-se pela bilateralidade e consensualidade, compreende um conjunto de cláusulas celebradas no exercício do poder público que se encontra atribuído à Federação de Andebol de Portugal, assumindo uma natureza mista, de âmbito predominantemente contratual, mas, também, regulamentar;

5.ª - O acto praticado pela Federação de Andebol de Portugal tem a natureza de acto administrativo, podendo enquadrar-se na figura da rescisão unilateral por imperativo de interesse público, prevista na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo;

6.ª - Tal acto administrativo é susceptível de impugnação contenciosa, da competência dos tribunais administrativos, por ser eventualmente anulável, gozando de legitimidade activa a Liga Portuguesa de Andebol, caso não tenha decorrido o respectivo prazo, nos termos dos artigos 135.º e 136.º, n.º 2, ambos do Código do Procedimento Administrativo, e 58.º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

7.ª - No que concerne a terceiros, a Federação de Andebol de Portugal responderá independentemente de culpa, pelos danos causados em consequência do acto praticado pela sua assembleia geral, desde que sobre os titulares do respectivo órgão recaia também a obrigação de indemnizar;

8.ª - A conduta da Federação de Andebol de Portugal, caso a Administração entenda que enferma de ilegalidade grave, pode conduzir à suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva, nos termos da alínea a) do artigo 18.º e do artigo 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, aditado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, não sendo de afastar, de igual modo, quanto a esta matéria, o disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto.


[1] Sigla correspondente a Federação de Andebol de Portugal. A Federação Portuguesa de Andebol foi fundada em 1 de Maio de 1939, tendo adoptado a denominação «Federação de Andebol de Portugal», de harmonia com a alteração parcial dos estatutos, publicada no 

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