Parecer do Conselho Consultivo da pgr



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2. Após a elaboração do protocolo, cujo teor completo acabamos de transcrever, o Conselho Superior de Desporto emitiu o parecer a que se reportam os artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, de reconhecimento da natureza profissional da competição desportiva do andebol, o qual foi, depois, homologado pela tutela[51], por despacho entretanto publicado no Diário da República[52].

3. Posteriormente, o referido protocolo foi ratificado pela Assembleia Geral da Federação de Andebol de Portugal.

4. Como anteriormente se fez constar, na Assembleia Geral da FAP, reunida em sessão extraordinária, no dia 20 de Dezembro de 2003, foi deliberado «não reconhecer a qualidade de membro agregado, na acepção a que se alude no art. 9.º dos Estatutos da FAP, à Liga Portuguesa de Andebol»[53].

5. Depois, na Assembleia Geral da FAP, de 10 de Julho de 2004, foi deliberada: «1) a suspensão, por tempo determinado – desde a presente data até 31 de Julho de 2004 – do protocolo celebrado em 11/09/2003, até que a LPA se digne cumprir, na totalidade e em definitivo, com as obrigações consignadas no mesmo e na legislação em vigor. 2) seja interpelada a LPA para que proceda ao cumprimento das referidas obrigações até ao dia 31 de Julho de 2004, sob pena de o protocolo se considerar definitivamente incumprido pela LPA e de, consequentemente, a Federação declarar a resolução do mesmo, para todos os efeitos legalmente previstos».

6. Em seguida, por ofício datado de 2 de Agosto de 2004, dirigido ao Secretário de Estado do Desporto, foi dado conhecimento da resolução do Protocolo celebrado com a LPA, em 11 de Setembro de 2003[54].

7. Finalmente, a LPA oficiou ao Secretário de Estado do Desporto[55] dando conhecimento que, em seu entender, «à luz do disposto no Decreto- -Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, a resolução unilateral do protocolo enferma de grave ilegalidade», assunto que depois melhor desenvolve.

VI
1. Referimos no antecedente que as federações desportivas, e entre elas a Federação de Andebol de Portugal, são associações de direito privado sem fins lucrativos, dotadas do estatuto de utilidade pública desportiva, que exercem em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei, de harmonia com o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril.

Por sua vez, a Liga Portuguesa de Andebol, de harmonia com os seus Estatutos, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado.

Conforme também referimos, as relações de carácter desportivo e financeiro entre as estruturas do desporto profissional e do desporto amador resultarão obrigatoriamente de protocolos previstos no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, a celebrar entre ambas, no seio da respectiva federação, observados os princípios estabelecidos no mesmo diploma legal.

Foi o que ocorreu entre FAP e LPA, ao estabelecerem e aprovarem o protocolo, datado de 11 de Setembro de 2003, com efeitos a partir de 1 de Agosto do mesmo ano e termo em 31 de Julho de 2007, cujo teor acabamos de reproduzir.

Porém, a FAP resolveu unilateralmente, segundo a terminologia que utilizou, este mesmo protocolo, na sequência de deliberação da Assembleia Geral, tomada em 10 de Julho de 2004.

2. Desde há muito que nos habituamos a lidar com a figura jurídica conhecida por protocolo na área do Direito Internacional Público.

Assim, segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, «[a] Constituição abrange, sob a designação genérica deconvenção internacional, dois tipos diferentes de instrumentos – os tratados e os acordos –, que correspondem, respectivamente, às figuras de «tratados solenes» e «tratados em forma simplificada», correntes na literatura de DIP. De resto, a terminologia na doutrina e nos textos de direito internacional está longe de ser uniforme. Correntemente, o termotratado é a designação genérica, havendo depois uma série de designações específicas para certas espécies de tratados: (...) «protocolos» (tratados subsidiários de tratados principais)»[56].

Porém, presentemente, tal figura jurídica viu alargada a sua abrangência à área do Direito Administrativo, onde começa a aparecer com alguma frequência. É esse, por exemplo, o caso do protocolo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril[57], sobre o qual incide o objecto do presente parecer.

Na verdade, conforme se acentuou em recente parecer deste corpo consultivo[58], «[p]ara além das três formas em que tradicionalmente se desdobra o agir público administrativo, a mais recente doutrina do direito administrativox2 refere a designada actividade administrativa informal, conceito que se reconduz a um leque variado de actuações da Administração a que não corresponde um modelo pré-definido, uma forma estabelecida e regulada pelo ordenamento jurídico em termos abstractos» [59].

Assim, «[a] actividade administrativa informal pode revestir um carácter unilateral (recomendações, conselhos, avisos, advertências) ou bilateral. Neste contexto, interessa-nos naturalmente a segunda, também designada por actuação informal de cooperação, onde se integram actos com designações múltiplas — v. g., protocolos, acordos, negociações prévias — que têm a nota comum de representar um qualquer “contacto” entre a Administração e os particulares ou entre entidades públicas expresso num acordo; o que distingue esse acordo de um contrato — e que ao mesmo tempo o remete para a categoria dos actos informais — é a ausência de vinculatividade ou obrigatoriedade jurídica. Assim, através destes acordos não se cria, nem se modifica, nem se extingue uma relação jurídica administrativa.x3»

Porém, o conceito de protocolo administrativo não se mostra unívoco, já que, por exemplo, o caso do protocolo sobre que versa a consulta, onde a forma escrita adoptada, a bilateralidade e a consensualidade em que assenta, o contexto em que foi celebrado, a diversidade das cláusulas, com múltiplas referências às obrigações das partes subscritoras, a própria natureza dessas obrigações, e, bem assim, a estrutura do acto, a respectiva arquitectura processual e a previsão de responsabilidades decorrentes da celebração do mesmo, a fixação dos seus termos inicial e final, apontam inexoravelmente no sentido de que o acordo de vontades ajustado é um contrato juridicamente vinculativo e não um mero acordo informal.

Mas tratar-se-á de um contrato administrativo?

Na falta de qualificação da natureza jurídica do contrato, justifica-se que o intérprete a procure apurar, constituindo, para tanto, elementos aferidores, como o critério da relação jurídica administrativa (n.º 1 do artigo 178.º do Código do Procedimento Administrativo), e os factores a que se refere a alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

No caso que nos ocupa, a tarefa parece simplificada, já que a publicização, ou seja, a utilidade pública que caracteriza o desporto federado, confere ao respectivo clausulado uma natureza acentuadamente administrativa, que cabe no corpo do n.º 1 do artigo 178.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que o seu n.º 2 tem carácter exemplificativo e não taxativo.

Aliás, como acentua FREITAS DO AMARAL, «um contrato é administrativo se o respectivo objecto respeitar ao conteúdo da função administrativa e se traduzir, em regra, em prestações referentes ao funcionamento de serviços públicos, ao exercício de actividades públicas, à gestão de coisas públicas, ao provimento de agentes públicos ou à utilização de fundos públicos. Em alternativa, se o objecto não for nenhum destes, o contrato só será administrativo se visar um fim de utilidade pública»[60].

Porém, para além do que se acabou de acentuar, o protocolo em causa apresenta características multifacetadas, já que não se circunscreve à bilateralidade e consensualidade que caracterizam os contratos, englobando, igualmente, a transferência de competências regulamentares, disciplinares e, inclusive, in casu, de combate ao doping, o que, de certo modo, também lhe confere um cariz de conteúdo normativo[61].

Emerge, assim, uma nova figura jurídica que se pode configurar como contrato-regulamento, pincelado, aqui e ali, de elementos ora contratuais ora normativos, que contribuem directamente para dificultar a fronteira entre o contrato e as formas clássicas de actuação unilateral da Administração. Tudo a conduzir àquilo a que os autores designam por «administração policêntrica» com formas diversificadas de cooperação entre o Estado e os particulares.

No caso que nos ocupa, as cláusulas que assumem natureza regulamentar e as que assumem natureza contratual estreitam-se de tal modo que as fronteiras que tradicionalmente separavam as duas figuras parecem diluir-se em múltiplos aspectos.

Assim, em inúmeras situações, os elementos contratuais e regulamentares combinam-se e interligam-se, originando uma verdadeira amálgama entre as duas figuras, o que leva alguns autores a conceberem a possibilidade de um mesmo acto jurídico poder relevar, simultaneamente como contrato e como regulamento[62], tendendo, em consequência, para o aparecimento de «convenções» ou «protocolos», etc., que têm conteúdo regulamentar e forma contratual.

No que concerne ao presente protocolo, este contém, simultaneamente, para além de cláusulas estipulando poderes e deveres recíprocos entre FAP e LPA, outras que consistem em normas gerais e abstractas dirigidas não só às partes, mas também a terceiros (os restantes agentes desportivos)[63].

Aliás, autores como LAUBADÈRE[64] hesitam em ver aqui verdadeiros contratos administrativos, exactamente por associarem e incorporarem elementos regulamentares e contratuais. Segundo este autor, a produção directa de efeitos jurídicos em relação a terceiros contraria a própria essência do contrato. Partindo de uma concepção estrita de contrato, enquanto convenção criadora de situações jurídicas subjectivas, distingue «contrat» e «convention» e exclui da categoria do primeiro aqueles acordos de vontade que ele denomina «conventions à conséquences réglementaires».

Acrescenta o mesmo autor[65] que a convenção com efeitos regulamentares não pode ser abrogada ou modificada unilateralmente pela autoridade administrativa conforme a teoria e as condições dos regulamentos, mas somente com a aplicação das regras aplicáveis aos contratos administrativos.

De qualquer modo, esta não é a posição seguida pela maior parte da doutrina que propende a considerar as referidas convenções (protocolos no caso que nos ocupa) como autênticos contratos. Com efeito, uma parte considerável da doutrina jurispublicística, assimilando, com o apoio da doutrina civilística, o conceito de contrato ao de convenção, considera tais acordos «contratos excepcionalmente dotados de carácter regulamentar»[66].

Na verdade, tais «contratos com efeitos regulamentares» são cada vez mais numerosos[67] e mesmo para aqueles autores que tendem a ver nestas figuras a combinação de um contrato e de um regulamento a tendência é para fazer prevalecer o elemento contratual.

Na doutrina francesa, sensibilizada para o problema, deve-se a MADIOT uma tentativa de teorização desta nova realidade, através da figura do «acto misto», caracterizada pela sua origem convencional e pelo conteúdo regulamentar.

O «acto misto» também surge – segundo a definição do autor – como um «contrato (de direito privado ou de direito público) produtor de efeitos regulamentares»[68].

Ora, entre os critérios elaborados pela jurisprudência e pela doutrina para caracterizar as «convenções com efeitos regulamentares», destaca-se o seu objecto materialmente regulamentar. Para além de estipulações contratuais criadoras de obrigações para as partes, é necessário que contenham disposições imperativas criadoras de uma situação objectiva e cujos efeitos se estendam para além do contrato. Contudo, esta condição é necessária mas não suficiente, já que nem todas as convenções com objecto regulamentar são idóneas a produzir efeitos regulamentares. É neste contexto que se exige a presença complementar de um acto administrativo unilateral, tal como uma homologação ou uma aprovação, susceptível de comunicar à convenção (protocolo, in casu) o seu carácter regulamentar, ou, em alternativa, um acto legislativo ou regulamentar que a convenção visa executar.

Em suma, o protocolo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, é uma figura jurídico-administrativa peculiar, multifacetada, de natureza mista, abrangendo, no seu cerne, aspectos predominantemente contratuais, mas outros, também, de âmbito e eficácia regulamentar.

3. Questão diversa, mas complementar, face ao que se acabou de expor, e que importa desde já abordar, prende-se com a ratificação do protocolo pela assembleia geral da FAP, exigida pelo n.º 2 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, figura que tem aqui, em nosso entender, a natureza de aprovação.

Na verdade, aprovação «é o acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua concordância com um acto anterior praticado por outro órgão administrativo». Nesta figura o acto principal é o acto aprovado e não o acto de aprovação, pois o primeiro só precisa de aprovação para se tornar eficaz. Por outro lado, a aprovação, em sentido amplo corresponde a uma ratificação-confirmativa (no sentido de que é um acto pelo qual se exprime concordância com um acto anterior), havendo, porém, uma importante diferença: «é que no acto sujeito a aprovação o acto primário é definitivo mas não eficaz, enquanto no acto sujeito a ratificação- -confirmativa o acto primário é eficaz mas não é definitivo»[69]/[70].

Aliás, essa figura aproximada, que é a da ratificação-confirmativa, pressupõe sempre um acto praticado em circunstâncias extraordinárias, por um órgão excepcionalmente competente, que necessita da concordância posterior do órgão normalmente competente[71].

Da aprovação distinguem-se também o acto confirmativo, o qual, segundo FREITAS DO AMARAL, é o «acto administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e mantém em vigor um acto administrativo anterior» e que «tem por objecto um acto praticado por um órgão normalmente competente (por ex., uma decisão tomada por um subalterno com competência própria, depois confirmado pelo respectivo superior hierárquico; ou então a confirmação de um acto pelo seu próprio autor)», bem como a homologação, a qual, segundo o mesmo autor, é o «acto administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer apresentados por outro órgão»[72]/[73].

Como ainda refere FREITAS DO AMARAL, da diferença entre aprovação e ratificação-confirmativa resulta uma consequência jurídica do maior relevo: a aprovação confere eficácia ao acto primário, enquanto a ratificação-confirmativa lhe confere definitividade»[74].

Em suma, na situação em apreço, a competência para celebrar o protocolo é da direcção da federação, nos termos do n.º 1 do artigo 40.º, cabendo, depois, a aprovação (ratificação, nos termos da lei) à assembleia geral, por força do n.º 2 do mesmo normativo, a qual, em consequência, lhe confere eficácia.

Tal significa que nos confrontamos in casu com um acto definitivo e eficaz, já que foi oportunamente ratificado (aprovado) pelo órgão legalmente competente.


VII

1. Conforme resulta dos elementos constantes do processo, o protocolo sobre que incide o presente parecer foi resolvido unilateralmente (segundo a terminologia utilizada) por uma das partes que o celebrou, ou seja, pela Federação de Andebol de Portugal.

1.1. A figura civilística da resolução do contrato[75] vem prevista nos artigos 432.º a 436.º do Código Civil, dos quais relevamos os seguintes:

«Artigo 432.º


Casos em que é admitida

1. É admitida a resolução do contrato fundada na lei ou em convenção.


2. A parte, porém, que, por circunstâncias não imputáveis ao outro contraente, não estiver em condições de restituir o que houver recebido não tem o direito de resolver o contrato.»

«Artigo 433.º


Efeitos entre as partes

Na falta de disposição especial, a resolução é equiparada, quanto aos seus efeitos, à nulidade ou anulabilidade do negócio jurídico, com ressalva do disposto nos artigos seguintes.»

«Artigo 435.º
Efeitos em relação a terceiros

1. A resolução, ainda que expressamente convencionada, não prejudica os direitos adquiridos por terceiro.


2. Nos contratos de execução continuada ou periódica, a resolução não abrange as prestações já efectuadas, excepto se entre estas e a causa da resolução existir um vínculo que legitime a resolução de todas elas.»

Por sua vez, a figura da resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias[76] vem prevista nos artigos 437.º a 439.º, também do Código Civil, mostrando-se pertinentes os seguintes:

«Artigo 437.º
Condições de admissibilidade

1. Se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a exigência das obrigações por ela assumidas afecte gravemente os princípios da boa fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato.


2. Requerida a resolução, a parte contrária pode opor-se ao pedido, declarando aceitar a modificação do contrato nos termos do número anterior.»

«Artigo 438.º


(Mora da parte lesada)

A parte lesada não goza do direito de resolução ou modificação do contrato se estava em mora no momento em que a alteração das circunstâncias se verificou.»

Sobre esta matéria mostra-se ainda pertinente o artigo 808.º do Código Civil, que dispõe:

«Artigo 808.º


Perda do interesse do credor ou recusa do incumprimento

1. Se o credor, em consequência da mora, perder o interesse que tinha na prestação, ou esta não for realizada dentro do prazo que razoavelmente for fixado pelo credor, considera-se para todos os efeitos não cumprida a obrigação.


2. A perda do interesse na prestação é apreciada objectivamente.»

1.2. Não seria fácil enquadrar a conduta da FAP, ao resolver unilateralmente o protocolo celebrado com a LPA, nos normativos acabados de enunciar.

Em primeiro lugar, porque o protocolo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, e mais concretamente o protocolo celebrado entre FAP e LPA não prevêem tal figura, e logo em seguida porque não vislumbramos fundamento legal em que se alicerce (artigo 432.º, n.º 1).

Em consequência, e face ao silêncio legal quanto a esta matéria, a resolução civilística só seria admissível ao abrigo do artigo 437.º, se tivesse ocorrido alteração anormal das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de «contratar», ou do artigo 808.º, ocorrendo perda do interesse do credor na prestação, face à mora do devedor, operando, neste caso, como credora a FAP e como devedora a LPA.

Só que, pelo menos aparentemente, face aos elementos constantes do processo, mesmo que tivesse ocorrido alteração anormal das circunstâncias em que as partes contrataram, ou mora do «devedor», com perda do interesse na prestação, o que teria conduzido ao respectivo incumprimento, o certo é que tais alterações derivaram de condutas inequivocamente recíprocas, pelo menos à época em que a FAP resolveu unilateralmente o protocolo[77].

Ora, vem sendo entendido que o direito de resolução do contrato previsto nos artigos 432.º e seguintes, é um direito potestativo extintivo dependente de um fundamento, que é o facto do incumprimento ou a situação de inadimplência, pelo que, inexistindo juízo de inadimplência não se mostre preenchido tal direito[78].

Acresce que só o contraente fiel (o que cumpriu ou se oferece para cumprir) tem legitimidade resolutiva, ou seja, só ele pode resolver o contrato com base no incumprimento da contraparte[79].

Ora, in casu, ambos os contratantes incumpriram o protocolo.

Na verdade, face ao circunstancialismo fixado, verifica-se que, quer a FAP quer a LPA não cumpriram atempadamente o n.º 1 da cláusula 24.ª do protocolo, já que, no prazo fixado (31 de Dezembro de 2003), não harmonizaram os respectivos estatutos à legislação em vigor (Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto), nem ao protocolo.

Por outro lado, também a LPA não foi integrada na Assembleia Geral da FAP, conforme o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto), e com este protocolo, até ao dia 31 de Dezembro de 2003, ao contrário do estipulado no n.º 2 da mesma cláusula.

Não obstante tudo quanto se acabou de expor, veremos que a resolução civilística do contrato dificilmente seria aplicável à situação em apreço, atendendo à natureza administrativa do acto em que se consubstanciou a conduta da FAP[80].



2. Já anteriormente chegamos à conclusão que o protocolo sobre que incide o objecto do parecer assume natureza administrativa mista, de âmbito contratual e normativo.

Ora, a conduta assumida pela FAP, ao resolver unilateralmente o protocolo celebrado com a LPA, após deliberação da sua assembleia geral, terá natureza administrativa e não civilística, prefigurando-se ou equiparando-se à figura que lei, jurisprudência e doutrina definem como acto administrativo?

O conceito de acto administrativo encontra-se previsto no artigo 120.º do Código do Procedimento Administrativo, a saber:

«Artigo 120.º


Conceito de acto administrativo

Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.»

Não nos vamos debruçar sobre a natureza jurídica das federações desportivas, já que, presentemente, são consideradas pessoas colectivas de direito privado e de utilidade pública, que se constituem, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, «sob a forma de associação sem fim lucrativo, propondo-se prosseguir, a nível nacional, exclusiva ou cumulativamente, os objectivos enunciados no artigo 21.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro.»

Aliás, sobre tal questão já se pronunciou oportunamente este corpo consultivo[81], nesse mesmo sentido de que «[p]ode, assim, considerar-se como, de certo modo, tradicional e pacífica a qualificação das federações desportivas como pessoas colectivas de direito privado, porque de utilidade pública.»

Mas, quanto ao acto administrativo, convém recordar o que se discorreu sobre tal matéria no acabado de referir parecer n.º 101/88, deste corpo consultivo:

«Com efeito, e tal como já se ponderara no parecer n.º 114/85, é ponto pacificamente aceite o de que no momento em que as federações desportivas gerem, de acordo com a vontade do legislador, um serviço público administrativo, passam a beneficiar de prerrogativas de autoridade pública, cuja concessão só se justifica, aliás, pela existência de uma missão de serviço público. Os actos unilaterais, individuais ou não, praticados para o exercício de um serviço público e no exercício de prerrogativas de autoridade pública, apresentam a natureza de acto administrativo, pertencendo à respectiva jurisdição a apreciação da correspondente legalidadex4

E mais à frente, prossegue o citado parecer:

«(...) ”só” as decisões unilaterais – individuais ou gerais – relativas à participação de um clube ou de um jogador nas competições nacionais ou regionais, ou a organização destas competições, apresentam a natureza de acto administrativo (...). Quanto aos actos unilaterais praticados fora da missão de serviço público e do exercício de prerrogativas de autoridade, não assumem a natureza de actos administrativos, pelo que escapam, em razão da sua natureza, à competência da jurisdição administrativa, sendo contenciosamente impugnáveis nos tribunais de jurisdição ordinária.»

O referido parecer, no que ora releva, mereceu as seguintes conclusões:

«2 – As federações desportivas são pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública, integrando a área administrativa autónoma;


3 – Os actos unilaterais praticados pelas federações desportivas numa missão de serviço público e no exercício de prerrogativas de autoridade pública, assumem a natureza de actos administrativos, sendo contenciosamente impugnáveis junto dos tribunais competentes da jurisdição administrativa.»

Também MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA[82], discorreu, em texto que mantém alguma actualidade, o seguinte sobre a questão que nos ocupa:

«Outro problema que se levanta a este propósito é o de saber em que medida os actos praticados por pessoas colectivas de direito privado podem vir a ser considerados ou equiparados aos actos administrativos embora não provenham dum órgão administrativo ou da Administração strictum sensu.
(...) Para além destas pessoas colectivas outras existem que, ficando fora do conceito tradicional de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa no nosso direito – reservado para as associações que concorrem com o Estado na prossecução de fins humanitários, de beneficência e assistência – apresentam, no entanto, características bem semelhantes às destas: não têm em vista o lucro económico dos associados e os seus fins coincidem com atribuições da Administração Pública.
Pense-se, por exemplo, no que acontece com os organismos desportivos, (...): também estas pessoas colectivas privadas estão sujeitas a uma tutela estadual específica – traduzida, além do mais, na autorização da sua constituição, na aprovação dos seus estatutos, etc. – não têm em vista o lucro dos seus associados e prosseguem interesses coincidentes com aqueles que estão cometidos à Administração Pública. Por outro lado, muitos dos actos que praticam, assumem no confronto de particulares um carácter muito semelhante ao dos actos da Administração: pense-se, por exemplo, no acto pelo qual uma associação ou federação desportiva recusa a inscrição duma pessoa ou castiga um atleta com a sanção de irradiação, vedando em ambos os casos, aos interessados a prática do desporto federado (...).
Serão de considerar estes actos como administrativos? Nomeadamente para efeitos de os sujeitar aos tribunais e ao contencioso próprios desses actos?».

E mais à frente:

«Outro caso significativo é o das federações desportivas e comissões centrais de árbitros às quais a lei (...) reconhece, inclusive, poder para regulamentar a prática da respectiva modalidade desportiva, a representação dos organismos desportivos – nomeadamente os clubes – por praticantes amadores, não-amadores e profissionais bem como as condições a que deverá obedecer essa representação.
Para além disso, os órgãos das federações, associações e comissões centrais de arbitragem estão legalmente e estatutariamente habilitados a praticar muitos dos actos de aplicação das leis e regulamentos sobre matéria desportiva nomeadamente no que respeita à inscrição e passagem de licenças a atletas nacionais e estrangeiros, registo e homologação de contratos e compromissos desportivos, autorização de competições particulares, aplicação de sanções disciplinares aos atletas, clubes e organismos inferiores (...).
Estes actos de aplicação da lei e do regulamento ou estatutos, por parte dos órgãos das referidas entidades, assumem, materialmente falando, a natureza de actos administrativos traduzindo-se em decisões unilaterais e executivas perante os respectivos destinatários.»

Percorrida a doutrina acabada de enunciar, cumpre rememorar que o protocolo em questão foi celebrado pela FAP no exercício de poderes públicos que lhe foram concedidos pela legislação vigente, servindo, nomeadamente, para regular relações entre as partes que o subscreveram (desporto federado versus desporto profissional) e para transferir para a LPA competências em matérias regulamentar, disciplinar, sector da arbitragem e combate ao doping, entre outras.

Tudo matérias onde mais se manifesta a publicização do direito desportivo, nomeadamente através da interligação e conexão entre desporto federado e desporto profissional, com inerente intervenção regulamentadora do Estado, pelo que não é excessivo afirmar que actos como o praticado pela FAP, ao resolver unilateralmente o referenciado protocolo, configuram um acto administrativo.



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