Parecer do Conselho Consultivo da pgr



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4. Do último normativo enunciado fez-se constar que o Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, na sequência do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro[26], veio estabelecer o regime jurídico das federações desportivas dotadas do estatuto de utilidade pública desportiva.

Na sua nota preambular merecem destaque as seguintes passagens:

«O enquadramento normativo das federações desportivas, enquanto segmento do fenómeno desportivo, é essencial para o desenvolvimento do desporto nacional, com especial relevo no domínio da alta competição».

E mais à frente:

«Ora, e na sequência da Lei de Bases do Sistema Desportivo, importa, sem pôr em causa a natureza do movimento desportivo e das suas estruturas, dotar o desporto profissional com uma forma diversa e específica de organização e funcionamento, no seio do sistema desportivo. Para além disso, e ainda nos termos da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, torna-se necessário encontrar a adequada tradução normativa dessa realidade no regime jurídico das federações desportivas.
Definidas como associações de direito privado sem fins lucrativos, as federações dotadas de utilidade pública desportiva exercem em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei. Desta sorte, garantida a sua independência face ao Estado, o presente diploma assegura a liberdade da sua organização associativa, respeitados os princípios democráticos e de representatividade.
A especificidade do sector profissional no fenómeno desportivo reflecte-se na constituição, no seio das federações referentes a modalidades em que se disputam competições desportivas de carácter profissional, do organismo previsto no artigo 24.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, integrado obrigatória e exclusivamente pelos clubes ou sociedades com fins desportivos que tenham específicos vínculos de carácter laboral com os seus praticantes.
A tal organismo, cuja natureza e possibilidade de personalização não foram objecto de regulação expressa, competirá, entre outras funções, organizar e regulamentar as competições profissionais da respectiva modalidade (...)».

Por fim, pertinentemente:

«As relações de carácter desportivo e financeiro entre as estruturas do desporto profissional e do desporto amador resultarão de protocolos a celebrar entre ambas, no seio da respectiva federação, observados os princípios estabelecidos neste diploma.
A transparência necessária à actuação dos órgãos das entidades intervenientes no desporto é assegurada pelo depósito, para fins de conhecimento público, dos documentos que titulam os actos mais relevantes praticados no seu seio».

Este Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril encontra-se estruturado em seis capítulos, a saber:

— Capítulo I (Disposições gerais; artigos 1.º a 6.º);
— Capítulo II (Utilidade pública desportiva; artigos 7.º a 11.º);
— Capítulo III (Titularidade do estatuto de utilidade pública desportiva; artigos 12.º a 19.º);
— Capítulo IV, dividido em quatro secções (Organização interna das federações dotadas de utilidade pública desportiva; artigos 20.º a 46.º)[27];
— Capítulo V (Competições e selecções nacionais; artigos 47.º a 49.º);
— Capítulo VI (Disposições finais e transitórias; artigos 50.º a 52.º).

Importa, desde já, destacar, no Capítulo I, o artigo 1.º, que diz estabelecer, o diploma em apreço, o regime jurídico das federações desportivas e as condições de atribuição do estatuto de utilidade pública administrativa.

Por sua vez, o artigo 2.º define federação desportiva como a pessoa colectiva que, integrando agentes desportivos, clubes ou agrupamentos de clubes, se constitua sob a forma de associação sem fim lucrativo, propondo- -se prosseguir, a nível nacional, exclusiva ou cumulativamente, os objectivos enunciados no artigo 1.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro.

Segue-se o artigo 3.º, que fixa o regime jurídico das federações desportivas, dispondo que lhes é aplicável o disposto no presente diploma e, subsidiariamente, o regime jurídico das associações de direito privado.

Indica-se depois o respectivo regime jurídico, estipulando o artigo 3.º que «[à]s federações desportivas é aplicável o disposto no presente diploma e, subsidiariamente, o regime jurídico das associações de direito privado».

Vem justamente a propósito lembrar o que afirma ALEXANDRA PESSANHA[28] acerca da sujeição das federações desportivas «ao regime de direito público, quando esteja em causa o exercício de funções administrativas e, naturalmente, ao regime de direito privado, em tudo o que respeite à prática de actos não enquadráveis nessas funções nem no exercício de prerrogativas de autoridade».

No capítulo seguinte, que regula a utilidade pública desportiva, o artigo 7.º, sob a epígrafe «[c]onteúdo», diz que tal estatuto atribui a uma federação desportiva, em exclusivo, a competência para o exercício, dentro do respectivo âmbito, de poderes de natureza pública, bem como a titularidade de direitos especialmente previstos na lei.

A este propósito este corpo consultivo[29], na vigência do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de Novembro, que então aprovou o estatuto das colectividades de utilidade pública, ponderou o seguinte:

«Consoante o escopo ou finalidade que se propõem atingir, é aceite a distinção entre pessoas colectivas de direito público – as que disfrutam, em maior ou menor extensão, o chamado jus imperii, correspondendo-lhes portanto quaisquer direitos de poder público, quaisquer funções próprias da autoridade estadual – e de direito privado – todas as outras.
Por sua vez, as pessoas colectivas de direito privado dividem-se em pessoas colectivas de utilidade pública e de utilidade particular, consoante se propõem um escopo de interesse públicox1 ou se dirigem a um escopo lucrativo».

E mais à frente:

«Efectivamente, constituída a pessoa colectiva nos termos do artigo 158.º do Código Civil, ela adquire personalidade e tem direito a prosseguir livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas.
Esta pessoa ainda não é de utilidade pública. Pode optar por requerer, ou não esse qualificativo. Se o requerer e a utilidade pública lhe for concedida, então, em contrapartida dos benefícios que daí lhe advêm, há-de sujeitar-se à regulamentação que a Administração lhe impuser por lei, dado que ela prossegue um escopo de interesse público.
Afigura-se que esta mirada equilibra os valores em jogo: a associação conserva o direito, constitucionalmente garantido, de prosseguir livremente os seus fins sem interferência da Administração. Porém, é inimaginável que o Poder Executivo se divorcie do dever de vigiar o cumprimento do escopo de interesse público que reconheceu ao declarar a utilidade pública da pessoa colectiva (...).
Aliás, o ponto de vista expresso tem uma evidente precipitação nos textos legais. Assim é que, enquanto na versão original do Código Civil as associações podiam ser extintas, verificados determinados factos, pela entidade competente para o reconhecimento, hoje, com o mesmo condicionalismo, só o podem ser por decisão judicial (n.º 2 do artigo 182.º, e n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 594/74). Mas, significativamente, “1. A declaração de utilidade pública e as inerentes regalias cessam: (...); b) por decisão da entidade competente para a declaração, se tiver deixado de se verificar algum dos pressupostos desta.” (artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 460/77)».

Prosseguindo a análise do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, o n.º 1 do artigo 8.º, preceitua que têm natureza pública os poderes das federações exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competições desportivas, que sejam conferidos pela lei para a realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado e envolvam, perante terceiros, o desempenho de prerrogativas de autoridade ou a prestação de apoios ou serviços legalmente determinados, acrescentando o n.º 2 que dos actos praticados pelos órgãos das federações dotadas de utilidade pública desportiva no exercício de poderes públicos cabe recurso contencioso para os tribunais administrativos, o que implicitamente arrasta e envolve a aplicação do Código do Procedimento Administrativo aos actos praticados pelas federações desportivas que gozem de estatuto de utilidade pública desportiva[30].

Finalmente, ainda neste capítulo, o artigo 10.º preceitua que a fiscalização pela Administração Pública do exercício de poderes públicos e da utilização de dinheiros públicos é efectuada, nos termos da lei, mediante a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias.

No capítulo III define-se e estabelece-se o processo de atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva, cujos critérios de atribuição vêm estabelecidos no artigo 13.º.

Pertinentes mostram-se os artigos 18.º, 18.º-A, e 18.º-B, que dispõem o seguinte:

«Artigo 18.º


Cancelamento

1 – O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva só pode ter lugar verificado um dos seguintes fundamentos:


a) Terem as federações desportivas incorrido, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou em prática continuada de irregularidades, quando no exercício de poderes públicos ou na utilização de dinheiros públicos, verificada em inspecção, inquérito ou sindicância;
b) Falta de qualquer dos requisitos previstos nos n.ºs 1 e 3 do artigo 13.º.
2 – O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva com fundamento na falta de implantação social e desportiva só pode basear-se na insuficiência manifesta dos respectivos indicadores, de acordo com os critérios aplicáveis à sua avaliação no momento do cancelamento, ou na insuficiência relativa de tais indicadores em confronto com os apresentados por entidade concorrente à concessão do estatuto no âmbito da mesma modalidade.

Artigo 18.º-A


Suspensão da utilidade pública desportiva

1 – Verificados os requisitos constantes das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 18.º, por despacho fundamentado do membro do Governo responsável pela área do desporto poderá ser suspenso o estatuto de utilidade pública desportiva, quando tal medida seja considerada suficiente para se eliminarem os fundamentos constantes daquele artigo.


2 – O prazo da suspensão será fixado pelo despacho referido no número anterior, até ao limite de um ano, eventualmente renovável por idêntico período, devendo aquela ser dada por finda se, entretanto, a federação desportiva em causa tiver eliminado as circunstâncias que constituíram fundamento da suspensão.
3 – A suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva implicará a impossibilidade de, durante o referido período, a federação desportiva ser beneficiária de quaisquer apoios ou fundos públicos, nomeadamente os decorrentes de contratos-programa em curso ou de verbas que lhe estejam legalmente consignadas, devendo estas ser reafectadas aos fins que forem fixados pelo membro do Governo responsável pela área do desporto.
4 – As verbas que a federação tiver deixado de receber durante o período da suspensão não lhe poderão voltar a ser atribuídas, ainda que entretanto cesse tal suspensão.
5 – Decorrido o período da suspensão da utilidade pública desportiva, sem que a federação desportiva tenha eliminado os fundamentos que deram origem a tal suspensão, o estatuto de utilidade pública desportiva será cancelado.
6 – No caso referido no número anterior e até à decisão final do processo de cancelamento, a federação em causa continuará sujeita às consequências decorrentes da suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva.

«Artigo 18.º-B


Consequências jurídicas do cancelamento da utilidade 
pública desportiva

1 – O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva poderá ainda implicar, para além das demais consequências previstas na lei:


a) Em relação à federação desportiva em causa: o cancelamento do estatuto de mera utilidade pública;
b) Em relação às pessoas colectivas, que venham a participar nos campeonatos através dos quais se atribuem títulos de campeão nacional, ou nas selecções nacionais, organizadas por tal federação: o cancelamento do estatuto de mera utilidade pública, bem como das concessões de exploração de salas de jogo do bingo, de que aquelas entidades sejam titulares.
2 – O cancelamento referido no número anterior será determinado por despacho do membro do Governo responsável pela área do desporto, ou conjuntamente com o membro do Governo responsável pela área do turismo, no caso das concessões de exploração de salas de jogo do bingo.

Este corpo consultivo[31] abordou recentemente a questão do cancelamento e suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva, nos termos que passamos a reproduzir:

«De acordo com o n.º 1 do artigo 18.º transcrito, o cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva pode assentar em fundamentos de legalidade [alínea a)] e em fundamentos desportivos [alínea b)][32].
O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva baseado em fundamentos de legalidade assume evidente ligação com os poderes de fiscalização da Administração Pública relativamente à actividade das federações desportivas — essa fiscalização acha-se limitada ao exercício de poderes públicos e à utilização de dinheiros públicos, sendo efectuada, nos termos da lei, mediante a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias (artigo 10.º).
Significa isto, no entender de JOSÉ MANUEL MEIRIM[33], «que a fiscalização — e o eventual cancelamento do estatuto de utilidade pública [com base em fundamentos de legalidade] — se move exclusivamente no plano da apreciação da legalidade, ficando de fora qualquer competência fiscalizadora da Administração Pública no que respeita ao mérito ou à oportunidade das deliberações tomadas pelos órgãos das federações desportivas. Por outro lado, não assistem ainda à Administração Pública outros meios que não os inspectivos para levar a cabo a sua acção fiscalizadora, não podendo adoptar, por exemplo, nenhuma medida correctora ou substitutiva, mesmo que em domínio coberto pela sua competência de fiscalização.»

Retomando a análise do Decreto-lei n.º 144/93, de 26 de Abril, foca- -se no capítulo IV a elaboração dos estatutos, regulamentos e estrutura orgânica das federações desportivas, relevando, depois, na secção III, sob a epígrafe «[o]rganização do sector profissional», o seguinte preceito:

«Artigo 34.º[34]
Liga profissional de clubes

1 – No seio das federações unidesportivas em que se disputem competições desportivas de natureza profissional, deverá constituir--se uma liga de clubes, integrada obrigatória e exclusivamente por todos os clubes que disputem tais competições, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, técnica e financeira.


2 – A liga será o órgão autónomo da federação para o desporto profissional.
3 – Cabe à liga profissional de clubes exercer, relativamente às competições de carácter profissional, as competências da federação em matéria de organização, direcção e disciplina, nos termos dos artigos seguintes.
4 – (...).»

Por fim, mostra-se, ainda, pertinente referenciar o artigo 39.º, sob a epígrafe «[c]ompetências da liga profissional de clubes», e, nomeadamente, o que se lhe segue, ao dispor:

«Artigo 40.º[35]
Protocolo

1 – Por protocolo celebrado entre a liga profissional de clubes e a direcção da federação, é definido o regime aplicável em matéria de:


a) Relações desportivas, financeiras e patrimoniais entre aquela liga e os órgãos federativos, nomeadamente quanto à formação dos agentes desportivos, ao regime de acesso entre as diferentes competições, à delimitação dos estatutos de praticantes profissionais, à organização da actividade das selecções nacionais, ao apoio à actividade desportiva não profissional, ao regime disciplinar e ao funcionamento do sistema de arbitragem;
b) Relações com as competições desportivas não profissionais, designadamente quanto à possibilidade de participação nestas competições de praticantes não profissionais.
2 – Os protocolos aprovados nos termos do número anterior devem ser submetidos à ratificação pela assembleia geral.
3 – Os protocolos referidos neste artigo serão celebrados por períodos não inferiores a quatro anos, eventualmente renováveis por idêntico período, se não forem denunciados por qualquer das partes com, pelo menos, seis meses de antecedência em relação ao seu termo.»

5. Na sequência da publicação do já referido Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, nomeadamente do seu capítulo IV, secção III, veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas, já que, segundo a sua nota preambular, «[a] experiência entretanto colhida demonstra que as soluções aí contempladas, pela sua complexidade, não produziram os resultados pretendidos, isto é, a concretização de um quadro específico para as competições desportivas profissionais e, por outro lado, suscitavam dúvidas de interpretação que ora se procuram eliminar».

E mais à frente, ainda na mesma nota preambular: «[e]nunciam-se, pela primeira vez, os critérios genéricos para a caracterização de uma competição desportiva como sendo profissional, e, complementarmente, estabelece-se que a iniciativa do processo tendo em vista o seu reconhecimento compete ao presidente da respectiva federação».

Este diploma encontra-se estruturado nos seguintes capítulos:

— Capítulo I (Reconhecimento do carácter profissional das competições desportivas; artigos 1.º a 7.º);


— Capítulo II (Organização das competições desportivas profissionais; artigos 8.º a 12.º);
— Capítulo III (Disposições finais e transitórias; artigos 13.º a 16).

Nomeadamente, merecem destaque os artigos 2.º, sob a epígrafe «[c]onteúdo dos pedidos de reconhecimento», 4.º, que incide sobre a emissão de parecer pelo Conselho Superior de Desporto[36], a remeter, por força do artigo 5.º, ao membro do Governo que tutela o desporto, que o pode homologar, por despacho, a publicar, em seguida, na II série do Diário da República, e, finalmente, o 7.º que permite ao mesmo Conselho o desencadeamento oficioso do processo de reconhecimento do carácter profissional de uma competição desportiva[37], o que só pode significar que o processo pode ter lugar previamente ou independentemente da integração da liga no seio da respectiva federação.

Por fim, no capítulo das disposições finais e transitórias, importa reter o normativo que estabelece o regime de substituição da Liga pela Federação, caso a primeira não exerça as competências fixadas no diploma em apreço, conduzindo, por sua vez, a omissão da federação à suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública de que é titular:

«Artigo 13.º


Exercício das competências

1 — Na falta de exercício das competências fixadas no presente diploma por parte da competente liga profissional de clubes devem as mesmas ser exercidas pela respectiva federação desportiva.


2 — A falta do exercício das competências referidas no presente diploma, por parte da federação desportiva, implica a suspensão ou cancelamento do estatuto público de que é titular.»

Desta complexa legislação na área do direito do desporto, da qual ressalta, de imediato, a sua evidente publicização, nomeadamente, no que ora releva, da interligação e conexão entre desporto federado e desporto profissional, com inerente intervenção regulamentadora do Estado, cumpre retirar, entre outras consequências, a da específica autonomia do desporto profissional, e, também, a do regime de substituição da liga pela federação, caso a primeira não exerça as competências que lhe são atribuídas legalmente, sendo que, finalmente, a federação, caso não exerça tais competências pode ver suspenso ou cancelado o estatuto de utilidade pública desportiva.



6. Cotejando toda a referida legislação, procuraremos de imediato demonstrar como se articula a organização específica do desporto profissional, através das ligas, com as atribuições e as competências que se mantêm nas federações, as quais, de certo modo, condicionam toda a actividade das primeiras (ligas), exercendo sobre elas alguma jurisdição, conforme recentemente se acentuou em acórdão de tribunal arbitral [38].

Assim, desde logo, tal articulação manifesta-se no próprio facto de a liga profissional se integrar organicamente na federação, ou, mais impressivamente, conforme resulta da lei – artigo 24.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro[39] – «no seio das federações unidesportivas».

De qualquer modo, a específica autonomia do desporto profissional, evidencia-se através das inúmeras competências que lhe são transferidas pela federação, a qual, porém, conserva competências em sede de promoção, regulamentação, direcção a nível nacional e representação perante a Administração Pública e organizações congéneres ou internacionais, para o que recebe os necessários poderes públicos.

Ora, quando o n.º 3 do artigo 34.º do RJFD[40] enuncia que «[c]abe à liga profissional de clubes exercer, relativamente às competições de carácter profissional, as competências da federação, em matéria de organização, direcção e disciplina, nos termos dos artigos seguintes», tal só pode ter por significado que às ligas, enquanto extensões da respectiva federação, que mantém sempre preservada a sua unidade orgânica, são atribuídos específicos poderes autónomos para organizar e gerir, nos seus vários aspectos, as competições profissionais, embora respeitando as «regras técnicas, definidas pelos competentes órgãos federativos nacionais e internacionais», nos termos da alínea a) do n.º 4 do artigo 24.º da Lei de Bases do Desporto[41], e alínea a) do n.º 1 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril.

Pertinente, nesta matéria, mostra-se, sobretudo, «a própria inter- -relação funcional entre competições profissionais e não profissionais. Ou seja, e muito precisamente: no facto de umas e outras competições – em suma, todas as competições da modalidade, nos seus diferentes níveis e qualificações – constituírem um sistema de «vasos comunicantes», cuja essência ou elemento estruturante fundamental se encontra no regime de passagem “automática” dos clubes de uns para outros desses escalões competitivos (é dizer, nas subidas e descidas de escalão) em função dos resultados desportivos e das consequentes classificações alcançadas em cada um deles»[42].

Prosseguindo, ainda segundo o mesmo aresto:

«Seja como for, poderá já adiantar-se que, onde se verifique, de todo o modo, a “interpenetração” de competições que se vem referindo coloca-se, evidentemente, um problema de necessária regulamentação conjunta dos termos em que ela há-de operar – mormente pela necessidade de considerar as “áreas marginais” do desenvolvimento das competições em que estas se “comunicam” (através, concretamente, das subidas e descidas de escalão competitivo). Será o caso, em particular, do estabelecimento dos “quadros competitivos”, em termos de permitir e assegurar essa comunicação – a exigir, por isso, uma definição global, na zona de encontro dos dois tipos de competições.
Quer isto dizer que o modelo em causa exige uma indissociável conjugação, na regulamentação dessas áreas ou matérias, das instituições ou entidades que cabe a gestão directa das competições profissionais e das restantes, a saber, das “ligas” e das “federações” – não sendo admissível que quaisquer delas tomem unilateralmente deliberações que se projectem (ou tenham a pretensão de projectar--se) na esfera específica das outras.»

6.1. No âmbito do direito desportivo comparado também em Espanha se segue configuração regulamentar idêntica, através de competências conjuntas e indissociadas.

Na verdade, «[a]inda que a intervenção da administração pública seja mais marcante no sistema jurídico espanhol (do que decorre um reforço dos poderes públicos de regulação desportiva detidos – sempre por delegação – pelas ligas), as competências específicas destas estão claramente delimitadas, sendo fundamentalmente as relativas ao tratamento das licenças desportivas; regulação das condições a que devem obedecer as instalações desportivas e determinação e verificação dos requisitos a exigir aos clubes para participarem nas competições profissionais. Quanto ao mais, estão ligas e federações espanholas vinculadas a uma solidariedade deliberativa que lhes exige acordo para a implementação de medidas reguladoras das competições»[43].

Sobre esta específica matéria, diz IÑAKI AGIRREAZKUENAGA[44] que, «além do mais, a maior parte das actividades estruturais na elaboração das normas das competições profissionais exigem o acordo concreto em cada momento entre a Federação e a Liga. Assim, por exemplo, acerca do calendário desportivo anual, sobre as subidas e descidas entre as competições profissionais e não profissionais, sobre a arbitragem desportiva, e naturalmente, também, sobre a composição dos órgãos disciplinares».

Resta concluir a abordagem desta questão, fazendo uma síntese como a do aresto que anteriormente acompanhamos: «às “federações” e às “ligas”, enquanto entidades reguladoras do fenómeno desportivo, cabe procurar e conformar as regras de convivência operacional e desenvolvimento integrado do desporto na respectiva modalidade – assim viabilizando e realizando a missão a que estão legalmente adstritas».





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