O parlmento sob influência: os grupos de interesse e o comportamento parlamentar na Câmara dos Deputados



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O parlmento sob influência: os grupos de interesse e o comportamento parlamentar na Câmara dos Deputados.



Manoel Leonardo Santos

mlwds@hotmail.com

Centro de Estudos Legislativos UFMG – Brasil

Universidade Federal de Pernambuco - Brasil



Resumo: ?Que papel real juegan los grupos interés en la toma de decisiones en el sistema político brasileño? Este trabajo ofrece la explicación acerca de cual el peso y el papel de la presión ejercida por los grupos de interés en el proceso de la toma de decisiones (referidas a relaciones entre ejecutivo y legislativo) en el sistema político de Brazil. La hipótesis central es: cuanto mas grande es la intensidad del cabildeo, mas grande tambiém será la aprobación de las proposiciones legislativas de interés de la industria. Los datos confirman la fuerza del lobby del sector productivo, pero el éxito de aprobación de legislación de interés de los industriales se produce sólo bajo ciertas condiciones.
Palabras clave: grupos de interés; grupos de presión; relaciones Ejecutivo-Legislativo; nuevo institucionalismo; cabildeo; influencia.
Nota biográfica: Professor Adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais - Brasil. Mestre (2006) e Doutor (2011) em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco, especialista em Poder Legislativo pela PUC/Minas (2004). É autor de Voto, Parlamento e Políticas Públicas - Editora da Universidade Federal de Pernambuco (2010). Desenvolveu tese de doutorado sobre Representação de Interesses, Lobby e Grupos de Pressão no Legislativo Brasileiro (2011).

O parlmento sob influência: os grupos de interesse e o comportamento parlamentar na Câmara dos Deputados.



Manoel Leonardo Santos

Centro de Estudos Legislativos UFMG - Brasil

Universidade Federal de Pernambuco - Brasil
Introdução

Em recente estudo, Mancuso (2007) chamou a atenção para a força dos industriais na aprovação da agenda legislativa de seu interesse. Mas quais são os determinantes desse sucesso? O Lobby realmente fez efeito? Em que medida as atividades de lobby podem ter influenciado o comportamento dos parlamentares? É possível saber a quem o parlamentar “ouve”? Seria possível isolar a influência de um determinado grupo sobre o resultado de uma proposição legislativa em meio a tantas outras influências que ela recebe durante o processo legislativo?

Essa é seguramente uma das perguntas mais difíceis no campo dos estudos sobre os grupos de pressão. Este paper sugere um modelo para enfrentar empiricamente esse enigma.

Um modelo para medir a influência do lobby sobre comportamento parlamentar.


De acordo com a primeira questão de investigação aqui proposta, na figura 4.1 P_1, P_2... P_n representam múltiplos incentivos que o parlamentar recebe dos múltiplos mandantes que sobre ele atuam. Executivo, líderes partidários, sua constituency, governadores, entre outros. Na mesma figura, P_SIG representa o lobby, ou seja, atividades, ações e incentivos que os grupos de interesse utilizam para tentar influenciar o voto do deputado em seu favor. Em suma, o objetivo do modelo sugerido aqui é estimar o impacto da pressão dos P_ns sobre os parlamentares. Com efeito, o impacto também da ação dos grupos sobre o comportamento parlamentar. Nesse sentido, o modelo aponta para o nível individual de análise, em que a principal informação que precisa ser mensurada é como o deputado votou em Plenário1.

Figura 4.1 – Múltiplas influências sobre comportamento dos parlamentares no Plenário


Como mostra a representação gráfica, uma das maiores dificuldades de estimar a influência do lobby é exatamente o fato dela estar associada a múltiplas outras influências. Essa dificuldade que se pretende superar está reconhecidamente presente em muitos estudos, inclusive no mais completo trabalho realizado sobre o lobby da indústria no Brasil. Mancuso (2007) aponta assim os limites do seu método.



(...) o método é plenamente capaz de identificar a ocorrência de sucessos políticos do empresariado industrial, mas, em hipótese alguma, autoriza a conclusão de que os sucessos ocorrem por causa da influência do empresariado. (Mancuso, 2007)

O problema dos limites no estudo da influência pode ser assim resumido, segundo o autor



A afirmação de que uma decisão decorre da influência de um ator é um argumento causal. A base de todo argumento causal é o raciocínio contrafactual. (King et alli, 1994: 76-82). Dessa forma, afirmar que a influência de um ator é a causa de uma decisão observada implica afirmar que aquela decisão não decorreu de outros fatores, e que, portanto, não teria acontecido – ou seria diferente –, caso o ator não tivesse exercido sua influência (Mancuso, 2007).

No entanto, esse problema, tal como colocado, traz nele mesmo uma possível solução. Defende-se aqui ser possível resolver esse problema metodológico com duas providências. A primeira é medir o comportamento somente em questões nas quais os interesses dos grupos estejam presentes e quando esse interesse for coletivo e unificado. Ou seja, quando não houver disputa dentro dos próprios grupos dos industriais, surge a oportunidade de medir o lobby efetivo do grupo nesses casos e, por outro lado, pode-se isolar a posição unificada dos industriais frente a seus opositores. Isso é perfeitamente possível com a análise das proposições (já votadas) da Agenda Legislativa da Indústria, já amplamente estudada por Mancuso (2007)2.

A estratégia complementar a essa é comparar o comportamento parlamentar nessas questões (onde o lobby é claro e presente) em relação ao comportamento parlamentar padrão nestas mesmas votações de interesse. A idéia é relativamente simples. O deputado votará diferente do padrão nos casos em que os grupos de interesse exercerem o lobby. Assim, se o lobby realmente importa, deve-se esperar que, sob tal influência, os deputados votem no sentido do lobby exercido. Isso equivale a dizer que o contrafactual exigido por King é o comportamento padrão dos deputados. Ou seja, o contrafactual, aquilo que ocorreria se o lobby não estivesse presente, é o padrão de votação dos deputados e isso pode ser medido pela disciplina partidária3.

Contudo, uma questão permanece: em que medida é possível vencer a dificuldade metodológica de saber se, mesmo nessas votações nas quais os interesses são isolados dos demais, outras influências não estão agindo?

Acredita-se que o modelo controla isso porque as múltiplas influências que “sempre”, “regularmente” agem já estão contabilizadas no padrão geral das votações. Isso significa assumir como premissa que a influência dos múltiplos mandantes4 já está na “conta” da indisciplina partidária média de todas as votações (inclusive as de interesse do lobby da indústria). É dizer, no Plenário quando parte dos deputados deserta (e regularmente um grupo deserta, ainda que pequeno) diante da escolha entre votar com o líder e entre “ouvir” outros mandantes, isso representa o contrafactual. Nesse sentido, o modelo aqui sugerido parte da assunção de que se a disciplina partidária variar significativamente com a presença do lobby, apenas nas votações de interesse desse mesmo lobby, pode-se afirmar que o lobby influenciou (e em que medida), a escolha do parlamentar, já que altera o padrão comum de deserção5.

Esta proposta metodológica leva às últimas conseqüências a cara idéia de que squando se sabe o que os deputados podem ganhar com a indisciplina, sabe-se também o peso da influência da ação do lobby sobre eles. Silva (2008) introduz esta questão no debate sobre a indisciplina partidária no Brasil. Segundo o autor, é possível



(...) considerar a indisciplina partidária como contra-exemplo da “coesão”, da “disciplina” ou do “controle de agenda”. Ou seja, ela é o resultado da heterogeneidade das bancadas, da fragilidade dos líderes ou da ausência de filtros no processo de policy making. No entanto, a sua constatação exige que para além da presença ou não de determinado traço institucional, é necessário investigar quais são os pay-offs que a indisciplina pode oferecer. Ou melhor, o que exatamente está por trás do comportamento desviante.

Nesse sentido,

Tendo por base a premissa de que os atores são racionais e por isso procuram maximizar o seu interesse, é razoável supor que a indisciplina é considerada por alguns atores como lucrativa, ou no mínimo, como menos onerosa. Nesta perspectiva, a indisciplina é o resultado de um cálculo de custo-benefício efetuado pelo parlamentar. Ou seja, a idéia de que alguém pode ser forçado a ser indisciplinado ou assumir esta postura por irracionalidade é afastada da explicação (Ferejohn e Pasquino, 2001). Desta forma, o que precisa ser buscado são as estruturas de oportunidades e as preferências do indisciplinado (Elster, 1999). Ou melhor, identificar as razões eleitorais e ideológicas da indisciplina. (Silva, 2008) grifos próprios.

No âmbito deste trabalho, assume-se esta posição e, assim, a questão pode ser formulada de maneira direta e simples. A pergunta chave passa a ser: sob a influência de vários incentivos (Poder Executivo, líderes partidários, governadores, interesses localizados, etc...) qual o peso da influência dos grupos de pressão no comportamento do deputado6, especialmente no que diz respeito à agenda legislativa de interesse desses grupos?


Premissas e hipótese geral do modelo


O modelo proposto depende de três premissas básicas. Uma relacionada à disciplina partidária e as outras relacionadas ao problema da multiplicidade de mandantes.

Quanto à primeira, parte-se do pressuposto que a disciplina partidária no Brasil é alta, e representa o resultado (ou o produto) das prerrogativas constitucionais do Executivo juntamente com a característica de centralização decisória no interior do Congresso Nacional. Essa centralização se caracteriza pela concentração de poderes nas mãos dos líderes partidários. Assim, agindo de maneira articulada, o governo controla as votações nominais e determina fortemente os resultados políticos na Câmara dos Deputados (Figueiredo e Limongi, 2001). O mesmo raciocínio serve para a oposição, já que parte-se da premissa que os deputados da oposição, tanto quanto os de situação, têm o mesmo incentivo para seguir os líderes partidários, e não de esperar auferir ganhos com comportamento particularista7. Em termos objetivos:


Premissa 1: Votar com o líder é a preferência número 1 dos deputados, porque é racional esperar auferir ganhos com esse comportamento, e não com um comportamento individualista.
Por outro lado, frente à ação de vários mandantes, o deputado pode relativizar seu voto e, portanto, outros interesses podem influenciar seu comportamento. Assim, faz sentido defender que:
Premissa 2: Os votos em desacordo com o líder (voto indisciplinado) são o resultado das convicções dos deputados mas também das influências exercidas por múltiplos mandantes, desde que essas posições não estejam alinhadas com o próprio Executivo.
Assim, tudo que não for a influência do líder partidário é tido aqui como a influência dos múltiplos mandantes. Em outras palavras, as múltiplas influências já estão na “conta” da indisciplina partidária. Ou seja, a pequena variação do alinhamento dos votos dos deputados com seu partido refletem essas interferências. Assim:
Premissa 3: A influência de múltiplos mandantes (governadores, interesses localizados, grupos específicos, etc..) estão representadas pela indisciplina partidária.
Isso significa dizer que os grupos de interesse agem como mais uma variável explicativa no comportamento parlamentar e podem alterar parcialmente o seu comportamento legislativo. Isso será refletido na variação da disciplina partidária, especialmente quando os grupos estiverem em ação coletiva e atuarem no sentido de tentar influenciar o resultado em determinada direção. Nesse sentido, parece coerente formular a hipótese geral nos seguintes termos:
Hipótese geral: Sob pressão dos grupos de interesse (lobby), em issues relacionadas à sua agenda política específica, os deputados relativizam sua posição padrão e isto aumenta a probabilidade dele votar em favor do lobby.
Premissas definidas e hipótese formulada, o próximo passo é modelar as preferências dos deputados com base no modelo proposto.


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