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Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina

Campus Joinville

Área de Saúde e Serviços



Curso Superior de Tecnologia em Gestão Hospitalar


TDA24 – TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO

Teoria da Burocracia na Administração
Texto Norteador Prof. Marcio Costa


Contexto

No início do século xx, Max Weber (1864 – 1920), um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar o século XX como o século das burocracias, pois achava que essas eram as organizações características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências. O aparecimento das burocracias coincidiu com o despontar do capitalismo, graças a inúmeros fatores, dentre os quais a economia do tipo monetário, o mercado de mão-de-obra, o aparecimento do estado-nação centralizado e a divulgação da ética protestante (que enfatizava o trabalho como um dom de Deus e a poupança como forma de evitar a vaidade e a ostentação).

As burocracias surgiram a partir da era vitoriana como decorrência da necessidade que as organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial. O modelo burocrático de organização surgiu como uma reação contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e parcialistas, típicos das práticas administrativas desumanas e injustas do início da Revolução Industrial.

Basicamente, a burocracia foi uma invenção social aperfeiçoada no decorrer da Revolução Industrial, embora tenha suas raízes na Antigüidade histórica, com a finalidade de organizar detalhadamente e de dirigir rigidamente as atividades das empresas com a maior eficiência possível. Rapidamente, a forma burocrática de Administração alastrou-se por todos os tipos de organizações humanas, como indústrias, empresas de prestação de serviços, repartições públicas e órgãos governamentais, organizações educacionais, militares, religiosas, filantrópicas etc., em uma crescente burocratização da sociedade.

O século XX representa o século da burocracia. A organização burocrática é monocrática e está sustentada no direito de propriedade privada. Os dirigentes das organizações burocráticas - sejam os proprietários ou não possuem um poder muito grande e elevado status social e econômico - passaram a constituir uma poderosa classe social. A respeito dessa nova classe de dirigentes, Burnham parte do princípio de que nem o capitalismo nem o socialismo terão longa duração. O sistema do futuro será o gerencialismo (managerialism) e a nova classe dirigente do mundo, os administradores.

Uma nova ideologia seria desenvolvida: maior ênfase no planejamento em detrimento da liberdade individual, mais responsabilidades e ordem do que direitos naturais, mais empregados do que oportunidades de emprego, o Estado torna-se proprietário dos principais meios de produção. No fundo, Burnham retrata o início de uma nova preocupação .dentro da teoria administrativa: a visão de uma nova sociedade de organizações.

O primeiro teórico das organizações foi incontestavelmente Max Weber. Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os meios e recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas organizações burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é a burocracia. Com o aparecimento, crescimento e proliferação das burocracias, a teoria administrativa - até então introspectiva e voltada apenas para os fenômenos internos da organização - ganhou uma nova dimensão por meio da abordagem estruturalista: além do enfoque intra-organizacional, surgiu o enfoque interorganizacional.

A visão estreita e limitada aos aspectos internos da organização passou a ser ampliada e substituída por uma visão mais ampla, envolvendo a organização e suas relações com outras organizações dentro de uma sociedade maior. A partir daqui, a abordagem estruturalista se impõe definitivamente sobre a Abordagem Clássica e a Abordagem das Relações Humanas. Embora predomine a ênfase na estrutura, a visão teórica ganha novas dimensões e novas variáveis.


Contexto histórico

Embora tivesse escrito sobre a burocracia décadas antes, foi somente com a tradução do alemão para o inglês em 1947 que Max Weber - considerado o fundador do movimento que se iniciou na sociologia - passou a ser conhecido e discutido nos meios acadêmicos e empresariais. A abordagem estruturalista é um movimento que provocou o surgimento da sociologia das organizações e que iria criticar e reorientar os caminhos da teoria administrativa.

A década de 1940 foi particularmente tumultuada em função da Segunda Guerra Mundial que eclodiu na Europa e que galvanizou todos os esforços dos países nela envolvidos. E também das organizações. A partir da década de 1940, as críticas feitas tanto à Teoria Clássica - pelo seu mecanicismo - como à Teoria das Relações Humanas - por seu romantismo ingênuo - revelaram a falta de uma teoria da organização sólida e abrangente e que servisse de orientação para o trabalho do administrador.

Alguns estudiosos foram buscar nas obras de um economista e sociólogo já falecido, Max Weber," a inspiração para essa nova teoria da organização. Surgiu, assim, a Teoria da Burocracia na Administração.


Origens da Teoria da Burocracia

A Teoria da Burocracia desenvolveu-se na Administração por volta da década de 1940, em função dos seguintes aspectos:

a) A fragilidade e a parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias, mas sem possibilitarem uma abordagem global e integrada dos problemas organizacionais. Ambas revelam pontos de vista extremistas e incompletos sobre a organização, gerando a necessidade de um enfoque mais amplo e completo.

b) A necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros dela participantes, e aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas.

c) O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir modelos organizacionais mais bem-definidos. Milhares de homens e mulheres colocados em diferentes setores de produção e em diferentes níveis hierárquicos: os engenheiros e administradores no alto da pirâmide e os operários na base. Devem executar tarefas específicas e ser dirigidos e controlados. Tanto a Teoria Clássica como a Teoria das Relações Humanas mostraram-se insuficientes para responder à nova situação.

d) O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, seu criador. A Sociologia da Burocracia propõe um modelo de organização e as organizações não tardaram em tentar aplicá-lo na prática, proporcionando as bases da Teoria da Burocracia.


Origens da burocracia

A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia remontam à época da Antigüidade.

Weber distingue três tipos de sociedade:

a) Sociedade tradicional: onde predominam características patriarcais e patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval etc.

b) Sociedade carismática: onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em revolução etc.

c) Sociedade legal, racional ou burocrática: onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos etc.


Weber identifica três fatores para o desenvolvimento da burocracia:

1. Desenvolvimento da economia monetária: A moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática.

2. Crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: Apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas.

3. A superioridade técnica do modelo burocrático: Em termos de eficiência. Serviu como a força autônoma interna para impor sua prevalência. "A razão decisiva da superioridade da organização burocrática foi sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização. "


Características da Burocracia Segundo Weber

Segundo o conceito popular, a burocracia é entendida como uma organização onde o papelório se multiplica e se avoluma, impedindo soluções rápidas ou eficientes. O termo também é empregado com o sentido de apego dos funcionários aos regulamentos e rotinas, causando ineficiência à organização.

O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema (disfunções) e não ao sistema em si mesmo. O conceito de burocracia para Max Weber é exatamente o contrário. Para ele, a burocracia é a organização eficiente por excelência. Para conseguir eficiência, a burocracia explica nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas. Segundo Max Weber, a burocracia tem as seguintes características:

1. Caráter legal das normas e regulamentos: A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos estabelecidos previamente por escrito. Em outros termos, é uma organização baseada em uma legislação própria (como a Constituição para o Estado ou os estatutos para a empresa privada) que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar. As normas e regulamentos são legais porque conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os subordinados e os meios coercitivos capazes de impor a disciplina. Assim, a burocracia é uma estrutura social legalmente organizada.
2. Caráter formal das comunicações: A burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas. As regras, decisões e ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos

são feitos para proporcionar comprovação e documentação adequadas, bem como assegurar a interpretação unívoca das comunicações.


3. Caráter racional e divisão do trabalho: A divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia. Há uma divisão sistemática do trabalho e do poder, estabelecendo as atribuições de cada participante. Cada participante tem um cargo específico, funções específicas e uma esfera de competência e responsabilidade.
4. Impessoalidade nas relações: A administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e de funções. O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa. A obediência prestada pelo subordinado ao superior também é impessoal. Ele obedece ao superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, os cargos e funções permanecem ao longo do tempo.

5. Hierarquia de autoridade: Cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de

um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade da hierarquia da autoridade para definir as chefias nos vários escalões de autoridade. Todos os cargos estão dispostos em uma estrutura hierárquica que encerra privilégios e obrigações, definidos por regras específicas. A autoridade - o poder de controle resultante de uma posição - é inerente ao cargo e não ao indivíduo que desempenha o papel oficial. A distribuição de autoridade serve para reduzir ao mínimo o atrito, por via do contato (oficial) restritivo, em relação às maneiras definidas pelas regras da organização.


6. Rotinas e procedimentos padronizados: A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que ajustam o funcionário às exigências do cargo e às exigências da organização: a máxima produtividade. Essa racionalização do trabalho encontrou sua forma mais extremada na Administração Científica, com o condicionamento e o treinamento racionais do desempenho no trabalho. As atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões definidos relacionados com os objetivos da organização. Os padrões facilitam a avaliação do desempenho de cada participante.

7. Competência técnica e meritocracia: A seleção, a admissão, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios de avaliação e classificação válidos para toda a organização e não em critérios particulares e arbitrários. Esses critérios universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionários.

8. Especialização da administração: Os membros do corpo administrativo estão separados da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia não são seus donos, acionistas ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio ou grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua administração. Com a burocracia surge o profissional que se especializa em gerir a organização, e daí o afastamento do capitalista da gestão dos negócios, diversificando as suas aplicações financeiras de capital. Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desempenhar as tarefas da organização, não são propriedade dos burocratas.

9. Profissionalização dos participantes: A burocracia é uma organização que se caracteriza pela profissionalização dos participantes, pois, ele é um especialista, assalariado, ocupante de cargo, segue carreira dentro da organização, não possui a propriedade dos meios de produção e administração e por fim identifica-se com os objetivos da empresa.

10. Completa previsibilidade do funcionamento: Pressupõe que o comportamento dos membros da organização é perfeitamente previsível: todos os funcionários deverão comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização, a fim de que essa atinja a máxima eficiência possível. Tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever antecipadamente todas as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a máxima eficiência do sistema seja alcançada.
Disfunções da Burocracia

Para Weber, a burocracia é uma organização cujas consequências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficiência da organização. Todavia, ao estudar as conseqüências previstas (ou desejadas) da burocracia que a conduzem à máxima eficiência, Merton notou também as consequências imprevistas (ou não desejadas) que levam à ineficiência e às imperfeições. A essas consequências imprevistas, Merton deu o nome de disfunções da burocracia para designar as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.




1. Internalização das regras e aoos regulamentos.

2. Excesso de formalismo e de papelório.

3. Resistência às mudanças.

4. Despersonalização do relacionamento.

5. Categorização como base do processo decisório.

6. Super conformidade às rotinas e aos procedimentos

7. Exibição de sinais de autoridade.



Crítica da escola Burocrática

Uma cuidadosa apreciação crítica da burocracia leva-nos à conclusão de que, apesar de todas as suas limitações e restrições, a burocracia é talvez uma das melhores alternativas de organização, superior a várias outras alternativas tentadas no decorrer do século XX.

O mais importante é que a Teoria da Burocracia deixou de lado a abordagem normativa e prescritiva para dedicar-se a uma abordagem descritiva e explicativa. Apresentamos algumas pontos apresentados:


1. O excessivo racionalismo da burocracia.

2. Mecanicismo e as limitações da "Teoria da Máquina".

3. Conservantismo da burocracia.

4. Abordagem de sistema fechado.

5. Abordagem descritiva e explicativa.

6. Críticas multivariadas à burocracia.




Texto Extraído: CHIAVENATO, Idalberto.Introdução à teoria geral da administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações.7. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
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