Patrícia Ferreira da silva2



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Estado e Políticas Públicas: relação entre a perspectiva histórica- indutiva e a perspectiva lógico- dedutiva (contratualista) para formação do Estado1
Patrícia Ferreira da silva2
Sabe-se que o Estado é uma parte da sociedade. É uma estrutura política e organizacional que se sobrepõe à sociedade ao mesmo tempo que dela faz parte. Quando determinado sistema social passa a produzir um excedente, a sociedade divide-se em classes. A classe dominante que então surge necessita de condições políticas para apropriar-se do excedente econômico. A institucionalização de um Estado-nação soberano e, como parte deste, de um Estado, são o resultado dessa necessidade.

Segundo Bresser-Pereira Nas sociedades antigas, o Estado era o instrumento de dominação de uma oligarquia; na sociedade liberal do século XIX, ainda era um instrumento de dominação de uma grande classe burguesa; já nas sociedades democráticas, apesar de não se poder descartar o conceito de classe dominante, o Estado é o instrumento por excelência de ação coletiva da nação e da sociedade civil. Nos dois últimos casos, o Estado é o resultado ou de uma construção política ou de uma construção através da política. Além de construí- rem sua nação e sua sociedade civil, os cidadãos, através destas, constroem também seu Estado e seu Estado-nação.

Trata-se de uma construção lenta e difícil, muitas vezes contraditória, mas que sempre procura ser racional – o que justifica o conceito de Estado de Hegel como consubstanciação da razão humana –; daquela razão que cada sociedade foi capaz de historicamente expressar em termos institucionais.

O Estado é a instituição soberana – é o poder que não reconhece poder acima dele – garantida pela ordem jurídica e pela organização social. Conjuntamente com a sociedade e o território, ele forma o Estado-nação, a saber, o poder político-territorial soberano. O Estado foi sempre a instituição fundamental das sociedades civilizadas, antigas ou modernas, mas enquanto nas primeiras era apenas um instrumento de poder de oligarquias militares e religiosas, nas sociedades modernas ou capitalistas que se tornaram democráticas e que continuaram a se democratizar, o Estado é o instrumento através do qual a sociedade politicamente organizada busca realizar seus objetivos comuns no plano político. É através dele que sociedades nacionais, cada vez maiores e mais complexas, regulam e coordenam sua ação econômica e social.

O Estado democrático do nosso tempo é governado e transformado pela política. Neste trabalho, depois de definir com mais clareza o Estado moderno e distingui-lo do Estado-nação, meu objetivo é discutir como a sociedade politicamente organizada na forma de sociedade civil ou de nação se relaciona com o Estado e com o problema correlato da possível “autonomia relativa” do próprio Estado, ou, preferivelmente, a autonomia relativa da política na construção social do Estado. Os membros da sociedade politicamente organizada sob a forma de sociedade civil ou de nação exercem a política para aceder ao poder político e exercê-lo.

Nesse processo, os grupos sociais vivem a permanente contradição de procurarem afirmar seus interesses corporativos e de buscar objetivos comuns de forma cooperativa. Tanto no caso da nação quanto da sociedade civil, sua ação política depende da relação de forças nelas existente e está sujeita a restrições econômicas, mas estas não são deterministas: sempre existe espaço para a autonomia da política. Neste artigo, discutirei o problema clássico da relação entre a sociedade e o Estado. Em trabalho imediatamente anterior a este (Bresser-Pereira, 2010), discuti a relação da nação, da sociedade civil, do desenvolvimento econômico, do Estado e do Estado-nação1 com a revolução capitalista.

Distinguindo o Estado antigo do moderno, procurei definir os conceitos acima referidos e mostrar como eles são parte integrante do grande processo de transformação histórica que é, para cada sociedade, a revolução capitalista. Já neste trabalho, procurarei discutir como a sociedade, através da política, constrói seu Estado. Não existe uma autonomia relativa do Estado em relação às classes sociais, mas existe uma autonomia relativa da política em relação a elas ou às restrições econômicas inerentes às sociedades capitalistas.

Nesse contexto, o Estado-nação ou país é a entidade política soberana constituída por uma população que habita um certo território. Esta população, na medida em que é formada por cidadãos com direitos teoricamente iguais, constitui-se em um povo, que serve de base para a existência do Estado-nação. Por outro lado, nesse país é possível distinguir uma sociedade civil e um Estado.



A sociedade civil é constituída pelas classes sociais e grupos, que têm um acesso diferenciado ao poder político efetivo, enquanto que o Estado é a estrutura organizacional e política, fruto de um contrato social ou de um pacto político, que garante legitimidade ao governo. Em outras palavras, a sociedade civil é o povo, ou seja, o conjunto dos cidadãos, organizado e ponderado de acordo com o poder de cada indivíduo e de cada grupo social, enquanto que o Estado é o aparato organizacional e legal que garante a propriedade e os contratos.
Autonomia relativa do Estado.

A partir dos conceitos anteriormente discutidos, torna-se mais fácil compreender a relação entre a sociedade e o Estado; esta pode ser expressa em duas teses. Primeiro, o Estado é o instrumento de ação coletiva por excelência da sociedade politicamente organizada; é através dele que a sociedade realiza seus objetivos políticos. Assim, a nação e a sociedade civil são os agentes, constituem a variável independente, enquanto que o Estado é o instrumento. Segundo, a ação social através da qual a nação ou a sociedade civil reforma permanentemente o Estado é a política; é através desta permanente reforma e da permanente discussão das normas e dos valores que cidadãs e cidadãos mudam a sociedade e promovem o progresso. Não cabe, portanto, se falar em “autonomia relativa do Estado”, ou, em outras palavras, não se pode atribuir autonomia relativa à burocracia eleita e à não eleita. Os oficiais eleitos e os não eleitos detêm uma posição estratégica no aparelho do Estado, mas jamais logram autonomia em relação ao restante da sociedade. Podemos, entretanto, falar na autonomia relativa da política – uma autonomia não em relação às duas formas de sociedade politicamente organizada (como seria a autonomia relativa do Estado), mas em relação, de um lado, às restrições econômicas e políticas, e, de outro, ao poder da classe dominante. Em meados do século XIX, Marx e Engels afirmaram que o Estado seria o “comitê executivo da burguesia”. Não seria essa ideia conflitante com minha afirmação anterior de que o Estado é o instrumento de ação coletiva por excelência da nação ou da sociedade civil? Não há contradição se pensarmos em termos históricos. No tempo do Estado antigo, não havia separação entre o Estado e a sociedade, e não se podia falar em uma “classe dominante” que o controlaria; na verdade, o Estado era ocupado por uma oligarquia (militar e proprietária de terras) que recebia esse nome exatamente porque era um pequeno grupo dentro da sociedade. Fora dela havia escravos, servos, e alguns súditos – nada parecido com cidadãos. E não havia distinção entre a esfera pública e a esfera privada: o oligarca via o patrimônio do Estado como seu patrimônio. No quadro do mundo antigo, o caso grego e o de República Romana são excepcionais. O Estado absoluto, que ainda era ocupado ou dominado por uma oligarquia, foi uma transição do Estado antigo para o moderno. Na primeira forma plenamente capitalista de Estado, a liberal – a forma que Marx conheceu e criticou –, o poder da burguesia ainda era partilhado com a oligarquia aristocrática, mas ainda sim já era muito grande. Por isso, era razoável que se afirmasse a subordinação do Estado a essa classe. Já no Estado democrático dos nossos dias, a burguesia continua sendo a classe social dominante, na medida em que o Estado continua obrigado a garantir uma taxa de lucro razoável para as empresas para que estas continuem a investir, mas agora a classe capitalista compartilha poder e privilégio com a nova classe profissional. Além disso, no quadro de um Estado não mais apenas liberal, mas também social, a classe trabalhadora detém um poder político substancialmente maior do que o que possuía nos tempos do Estado liberal. Todos os países realizaram suas revoluções capitalistas no quadro de regimes autoritários. Isto é verdade para os países que inicialmente formaram seu Estado-nação e se industrializaram (Inglaterra, França, Bélgica, Holanda e Estados Unidos); é igualmente verdade em relação aos paí- ses hoje desenvolvidos que se industrializaram tardiamente, e que, nos casos-limite, recorreram a formas de fascismo (Alemanha, Itália, Japão); aplica-se também aos países que, já no século XX, no quadro do comunismo ou, mais precisamente, do estatismo, se industrializaram, como é o caso da Rússia e da China; e é igualmente válido para os países da América Latina e da Ásia que adotaram estratégias nacional-desenvolvimentistas para recuperar-se do atraso. O fato de a revolução capitalista nos países retardatários ter ocorrido no quadro de regimes autoritários não é surpreendente, já que também nos países que se industrializaram originalmente isto se verificou. Eles iniciaram sua revolução nacional no quadro do absolutismo e a terminaram no quadro do Estado liberal – uma forma de Estado que ainda não era democrática porque não garantia o sufrágio universal. O único país que conheço que realizou sua revolução capitalista e industrial no quadro da democracia foi a Índia.

Houve, entretanto, uma diferença. Nos países capitalistas que realizaram de forma atrasada sua revolução industrial houve um aumento da intervenção estatal na economia, e esse fato foi entendido como uma manifestação da relativa autonomia do Estado ou dos oficiais públicos. Além disso, se imaginou que esse “bonapartismo” constituísse uma característica permanente da relação entre a sociedade e o Estado . Trata-se de um equívoco: sabemos hoje que o aumento da intervenção do Estado na economia dos países que realizaram suas revoluções capitalistas foi um fenômeno transitório – foi uma maneira através da qual cada sociedade logrou realizar a acumulação primitiva ou promover a poupança forçada visando o desencadeamento do desenvolvimento capitalista.

Entre os marxistas, a tese da “autonomia relativa do Estado” teve origem no conceito de bonapartismo que Marx desenvolveu no Dezoito brumário de Luís Bonaparte. Entretanto, seu objetivo era salientar o aumento do poder da polí- tica e do aparelho do Estado (ou seja, dos oficiais públicos eleitos ou dos não eleitos) nas situações excepcionais de ausência de uma classe social hegemônica ou de um acordo de classes. Nesses momentos, haveria autonomia relativa dos oficiais públicos que administram o aparelho do Estado. Eles poderiam governar independentemente da sociedade civil ou da nação, ou poderiam arbitrar soberanamente os conflitos sociais, como, mais tarde, uma visão corporativa do capitalismo supôs. Os autores dessa tese confundem Estado com aparelho do Estado, e veem na ocupação deste último pela burocracia a indicação da autonomia relativa daquele. O governo do Estado pode e deve procurar arbitrar os conflitos de classe; governar é, afinal, tomar decisões. Mas essa arbitragem não é neutra – ela reflete a relação de poder entre as classes – e está longe de ser soberana. Ainda que as decisões atendam melhor a alguns grupos ou classes sociais, serão sempre fruto de compromissos ou concessões mútuas.

Os governantes estão necessariamente inseridos no ambiente político e social e suas decisões não têm o caráter de uma arbitragem neutra, mas constituem o difícil e contraditório processo de governar. A ideia da autonomia relativa do Estado deve-se principalmente a Nicos Poulantzas, mas há uma contradição em seu pensamento, já que ele levantou essa tese no quadro de uma crítica inovadora ao pressuposto determinista de que o Estado seria mero instrumento da classe dominante. Nas sociedades democráticas as instituições – as leis e as políticas públicas – não dependem apenas dos interesses da burguesia ou da estrutura econômica da sociedade como afirmava um marxismo vulgar: respondem também aos interesses da nova classe profissional e aos dos trabalhadores. Dependem da sociedade civil ou da nação nas quais está a classe dominante, mas com ela não se confundem. Nicos Poulantzas, seguindo o caminho aberto por Antonio Gramsci, deu uma contribuição significativa ao criticar o marxismo vulgar ou economicista e ao mostrar que o Estado do seu tempo já não representava apenas os interesses da classe dominante; nas suas palavras, “o Estado não é uma ‘entidade’ essencialmente instrumental [da classe dominante], mas é uma relação, mais precisamente é uma condensação das relações de classe” (1968, p. 24).

Em seu papel de garantir a coesão social e a reprodução das relações sociais de dominação, o Estado dispõe de alguma autonomia; não é um árbitro entre as classes, mas suas instituições ou políticas refletem o equilíbrio e as contradições vividas pelas classes sociais no seu esforço de controlar ou influenciar o sistema constitucional-legal. Na verdade, embora falasse contraditoriamente em autonomia relativa do Estado, Poulantzas não estava reconhecendo a autonomia da burocracia pública, mas a autonomia relativa da sociedade civil e da política em relação às restrições econômicas e aos interesses da classe dominante. Esta autonomia da política é também parte da teoria sociológica da modernização e da teoria política pluralista, dominantes nos Estados Unidos até os anos 1970, e que, na época, eram a alternativa ao marxismo, mas coincidiam com ele pelo fato de também adotarem uma perspectiva histórica.

Diante deste pressuposto podemos pensar o Estado, como a coisa pública. Ou seja, como a propriedade coletiva de todos os cidadãos. O Estado é teoricamente o espaço da propriedade pública. Na prática, só o será se a democracia assegurar esse fato. Nas sociedades pré democráticas o Estado era por definição “privado”: estava a serviço da classe ou do grupo poderoso que controlava o Estado e, por meio dele, se apropriava do excedente social. O avanço da democracia é a história da “desprivatização” do Estado;

O Estado é detentor de um patrimônio e de um fluxo de recursos financeiros originados dos impostos. A soma destes dois ativos constitui a republica. Na verdade, o conceito de coisa pública é mais amplo do que o de Estado porque inclui o público não-estatal. Acredita-se que a coisa pública é a propriedade de todos e para todos.

1 Trabalho apresentado como requisito avaliativo parcial no Curso de Aperfeiçoamento A Escola e a Cidade. Orientado pelo professor Carlos e Eduardo Siqueira.



2 Professora Municipalizada no munícipio de Paragominas e cursista do Curso de Aperfeiçoamento A Escola e a Cidade.


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