Para uma sociedade pós-moderna, um Estado pós-moderno



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Para uma sociedade pós-moderna, um Estado pós-moderno

Gustavo Tavares da Silva – Doutor em Ciência Política – DH/UFPB

Resumo

Este trabalho parte do pressuposto que a sociedade brasileira se organiza cada vez mais de forma ‘horizontal’, através da construção de ‘redes’ de participação, com o objetivo de influir na formulação e na implementação das políticas públicas. Esse processo gera uma relação de parceria entre o setor público e o setor privado, e contribui para construir formas de democratização das relações entre o Estado e a sociedade. No entanto, apesar dos avanços da sociedade que se organiza cada vez mais com base num paradigma pós-moderno, o Estado, por sua vez, continua a seguir uma lógica weberiana tecnocrática, vertical, hierárquica, e até mesmo autoritária, nas suas relações intragovernamentais. A democratização das políticas públicas, e da sociedade como um todo, passa necessariamente pela democratização do Estado. Para uma sociedade pós-moderna, deve-se construir um Estado pós-moderno.



Palavras-chave: gestão pública; new public management; intersetorialidade; Estado pós-moderno; Estado democrático.

Introdução

Esse pequeno texto propõe suscitar uma discussão sobre a metodologia de gestão das políticas públicas; para que se possa trabalhar na superação de alguns entraves criados por interesses setoriais, e pela ausência de legitimidade das decisões, alguns mecanismos de democracia participativa são sugeridos.

A partir dos anos 1980, os novos governantes tiveram que dar conta de demandas políticas da sociedade, que estava em busca de liberdade de organização e de direitos sociais, e ao mesmo tempo, tinham que lidar com uma grave crise econômica herdada dos governos militares. No Brasil, a Constituição de 1988 representa o Estado do bem-estar social no papel; um conjunto de direitos sociais são instituídos, e o sistema político foi organizado no sentido de garantir a democratização da sociedade, através de mecanismos de democracia representativa e de democracia participativa.

Nos anos 1990, o país não escapou das prescrições neoliberais ditadas pelo ‘tatcherismo’ e o Fundo Monetário Internacional, que preconizavam uma redução do Estado como sendo a solução para todos os problemas (Pereira e Grau, 1999). O Brasil, como a maioria dos países ocidentais, aplicou uma agenda de reformas que mudou substancialmente as relações entre o Estado e a sociedade, numa perspectiva do new public management e da democracia participativa.

Historicamente, a sociedade brasileira é estadocêntrica (Silva, 1999); isto quer dizer que ela sempre gravitou em torno do Estado, que historicamente agiu como ator principal, protagonista do processo de construção histórica. No entanto, as mudanças sociais, políticas, institucionais e culturais dos anos 1990 apontam para o desenvolvimento de uma sociedade mais consciente do seu papel enquanto ator do processo de construção social. Isso representa uma mudança significativa, mesmo que ainda limitada, pois, o processo depende da geografia política de cada região, num país de dimensão continental. Isso não impede que um modelo sociocêntrico (Silva, 2004) de sociedade comece a se afirmar através de um conjunto de leis que são criadas e aplicadas, mas também pelas experiências vivenciadas e, sobretudo, pela mudança de mentalidade e de cultura política que se enraízam.

Isso não quer dizer que sociedade brasileira conseguiu se democratizar, depois de séculos de cultura autoritária. Ainda não se alcançou esse patamar, mas, a democracia se afirma no imaginário da sociedade, na sua luta coletiva, e no conjunto dos movimentos sociais, com mais intensidade e resultados concretos, desde o final dos anos 1970.

Com todas as conquistas sociais dos últimos anos, a sociedade brasileira conheceu, no plano local, muitas experiências de democracia participativa e de controle social sobre o Estado; e isso fez avançar a democratização das relações da sociedade com relação ao Estado. No entanto, não se avançou suficientemente na democratização das relações internas do Estado, ou intragovernamentais; isso quer dizer que não se conseguiu democratizar o Estado. Enquanto o discurso de democratização é válido para a sociedade, o modelo de gestão do Estado continua sendo burocrático, centralizado, hierárquico, e mesmo autoritário, apesar das reformas de modernização. No Brasil, como em outros países ocidentais, as formas pós-modernas de organização social não são acompanhadas de formas pós-modernas de Estado (Chevallier, 2004).

O interesse que move esse debate está centrado em torno do desenvolvimento de um novo modelo de gestão do Estado que esteja baseado num sistema de redes, do tipo horizontal, e fundado sobre os princípios de democracia participativa (Pateman, 1992; Hirst, 1992), para coordenar e ‘pilotar’ as políticas públicas. O foco recai sobre os novos métodos, e tendências, de gestão do Estado, segundo os autores da ciência administrativa, do public management, e da ciência política, do que se convencionou chamar de new public management (Bryson, Crosby, Stone, 2006; Kettl, 1996; Trosa, 2006).

A questão que serve de pano de fundo está associada com o problema das relações entre os diferentes setores do governo, no aparelho de Estado. A democratização das relações internas, ou o que pode ser chamado de ‘politização’ da administração, parece ser uma iniciativa que não deve ser negligenciada na elaboração e na implementação das políticas públicas (Rosenbloom e Dolan, 2006; Nogueira, 1998).

O conceito de ‘politização’ sugerido aqui não está associado à política partidária, ou a partidarização dos interesses. A lógica, ao contrário, está baseada no princípio segundo o qual quando se faz política pública, está se fazendo política. Isso implica em completa ausência de neutralidade, e de total proximidade entre aquele que elabora, gere, e implementa, a política, sendo ele eleito ou não, com aqueles que são os beneficiados das políticas públicas. É o princípio segundo o qual todos são atores políticos num ambiente claramente político, no qual as escolhas da sociedade são traduzidas em ações concretas (Grossman, 2006).

A ‘politização’ compreende a negociação e a deliberação a partir de um consenso entre os atores, para legitimar as políticas públicas. Ao Estado, cabe o papel de ator importante e fundamental, mas, que está ao lado de outros atores que têm também uma responsabilidade social.

Segundo John Ellwood (1996: 69), «in fact, the political science perspective could be used to challenge the basic assumption of much of the reformist management literature. As indicated above, much of the recent deductive formal modeling literature has reinvented or returned politics to the central core of public sector institutional design. Particularly, Terry Moe’s recent work is centered on the notion that the business of government is politics rather than the efficient provision of goods and services”.

Reformas e modernização do Estado

O objetivo aqui não é propor respostas para os problemas da realidade social; trata-se de colocar em evidência alguns elementos e, sobretudo, as contribuições teóricas sobre o sujeito, para em seguida questionar e problematizar a organização e o funcionamento da administração do Estado de um modo geral. Portanto, é um conjunto de questões, e de possíveis alternativas, que não pretendem nem de longe esgotar o tema.

A partir do pressuposto de que a sociedade atual busca se organizar de um modo cada vez mais horizontal, baseado em redes, e por princípios de democracia participativa, é possível se lançar mão da seguinte questão: como governar, e gerir políticas públicas, num contexto de democracia participativa, com um Estado que continua sendo burocrático, e dotado de uma tecnocracia hierarquizada, setorizada, e baseada em princípios verticais?

É evidente a necessidade de se estabelecer uma recomposição do Estado, do seu papel, e das metodologias de gestão. A sociedade muda numa velocidade superior; o Estado não consegue acompanhar as mudanças e não pode ser administrado da mesma forma, é preciso transformá-lo também.

No entanto, o tema da ‘democratização’ do Estado continua sendo ‘tabu’ na maioria dos países ocidentais, e isso pode se explicar pelo percurso do campo de análise. O tema da democracia não consegue se descolar da política partidária, para que se associe ao tema da legitimidade das decisões (e não sobre a legitimidade do Estado), e da participação dos atores sociais – administradores e administrados – no processo de elaboração e de implementação das políticas públicas.

Nos países ocidentais, o Estado está diante de uma dinâmica social na qual a lógica do mercado tem um papel considerável, e o mais importante é atuar ao lado um do outro, em parcerias. Isso significa dizer que é imperativo a construção de uma interação real entre a gestão pública, o setor privado e a sociedade civil organizada. O new public management surge então como resposta para várias questões como a reforma, a modernização, a lógica dos resultados, assim como a participação de diferentes atores sociais no processo de elaboração e implementação das políticas públicas.

A reestruturação da gestão pública

A experiência britânica consiste no exemplo mais avançado em termos de reestruturação da gestão pública; é quando a lógica do governo por instrumentos se impõe, com o conceito de “funcionário governante”, no qual as fronteiras do campo político não são as mesmas. O exemplo britânico é a racionalização ao extremo da ação pública: é a sociedade previsível e mensurável; é um sistema preciso de incitação/sanção micro política; é uma evolução burocrática; é a produção de uma nova burocracia de auditores, baseada no controle e na avaliação (Nutley, Davies, Walter, 2002).

O que está em jogo é o caminho que as teorias do management podem encontrar. As grandes estruturas hierárquicas não são mais legítimas: uma nova racionalização do Estado se faz necessário; a informática assume um papel fundamental; o impacto da ação pública deve ser avaliado através de um processo de controle e auditoria permanente da gestão; e existe uma incitação pelo resultado e pela participação. Essas transformações fazem parte das ferramentas de management, cujo processo de convergência é cada vez mais forte.

Quanto ao interesse dos trabalhos empíricos sobre a administração pública, estes têm pontos de partida diferentes, e os problemas não se colocam nos mesmos termos; e o uso dos princípios do NPM - new public management - também não são os mesmos. Para completar, existem poucos trabalhos comparativos.

Tabela comparativa: Modelos de Gestão Pública



O modelo Tradicional (problema)

O modelo alternativo (modernização?)

Public Management

New Public Management

Technocracia

Technodemocracia

Centralização

Decentralização

Concentração

Desconcentração

democracia representativa

Democracia representativa e participativa

Princípio básico da legalidade (princípio do direito)

Princípio básico da legalidade e da legitimidade (princípio da negociação política)

Estrutura hierárquica vertical

Estrutura hierárquica vertical e horizontal baseada na coordenação de redes

O Estado empreendedor

O Estado empreendedor e negociador

Setor público (in) capaz – ator principal

Setor público responsável – un ator dentre outros : contrato público / privado / parcerias

Noção de serviço público estatal

Noção de serviço público estatal e de serviço público não-estatal

A modernização do Estado na maioria dos países ocidentais passa pelas reformas contidas no NPM, que tem como referência a Inglaterra, e focada na coordenação das políticas públicas. Para construir uma análise que possa contribuir para o caso brasileiro se torna necessário levar em consideração os elementos comuns contidos no paradigma alternativo, conforme ilustra a tabela acima.

Para Bartoli (2005), a expressão public management continua a surpreender e permanece ambígua: ela evoca considerações diversas e heterogêneas, da privatização das administrações à organização das políticas públicas, passando por conotações americanistas recorrentemente refutadas. Existem especificidades no funcionamento dos organismos públicos de cada país, o que impede qualquer transposição direta de teorias e métodos. Finalmente, quem diz management diz “processo”, nos planos da finalização, da organização, da animação e do controle (Lynn, 2003, 2005; Rainey, 2003).

Tabela – Public Management



Concepção traditional

Concepção atual

Planificar

- de modo rígido



Finalizar

- através da definição de objetivos claros e conhecidos



Organizar

- de modo parcelizado



Organizar

- de modo transversal



Coordenar

- as atividades fechadas



Emprego de meios

- coerentes em função dos objetivos



Comandar

- com diretivas descendentes unilaterais



Animação

- participativa das equipes



Contrôle

- a posteriori e/ou a priori com sanção



O Contrôle ou Direção

- Dirigir, seguir, apreciar, avaliar os resultados



Dados elaborados à partir da Tabela de Bartoli (2005: 211)

Elementos para uma nova administração

O estudo sobre as técnicas de ‘coordenação’ das políticas públicas multisetoriais, ou intersetoriais, tem se revelado muito importante para melhor compreender a gestão da administração do Estado (Bryson, Crosby, Stone, 2006). O desafio que é lançado por todas as reformas é de tentar aproximar o Estado dos cidadãos através da implementação de novas metodologias – como a democracia participativa no nível local – e a configuração de um sistema de parcerias, de contratos, com redes que ligam o setor público ao mundo privado. As reformas vão nesse sentido, as leis também, assim como os contratos institucionalizados e a gestão das políticas.

No campo da coordenação multisetorial, uma das experiências mais significativas e inovadoras na Europa é a criação do Secretariado Geral dos Assuntos Europeus (SGAE), na França, para coordenar as políticas de diferentes setores do governo face à Europa (Gráfico abaixo). O SGAE é revelador de uma nova metodologia de definição das políticas comuns intersetoriais. Esse modelo pode ser adaptado para outros níveis de administração, no nível municipal, metropolitano, estadual e federal.

O SGAE representa uma mudança importante no que diz respeito a transversalidade e a coordenação de políticas públicas de diferentes setores da administração, ou a « comunidade administrativa em rede » (Lanceron, 2006). É sem dúvida uma inovação interessante, e que pode indicar uma pista sobre novos métodos de gestão de políticas públicas em outros níveis. O Granel do Meio Ambiente realizado em Paris no mês de outubro de 2007 parece ter sido organizado dentro dessa lógica multisetorial (www.legrenelle-environement.fr).

Gráfico – O Secretariado Geral dos Assuntos Europeus - SGAE



No entanto, o SGAE parece ser mais um instrumento de organização de uma base de dados, de um secretariado técnico, que tem por objetivo informar os diferentes atores (ministros, parlamentares, primeiro ministro, presidente da República), para que os mesmos possam se posicionar sobre certos temas debatidos em níveu europeu, além de permitir o cumprimento da agenda dentro do prazo fixado. Trata-se de organizar os dossiês de acordo com os setores, para melhor representar a França, como país dotado de uma política comum, face ao Parlamento europeu. A sua particularidade « reside na sua posição na articulação de dois sistemas político-administrativos : francês de um lado, europeu de outro » (Lanceron, 2006 :28). A coordenação assume assim um papel burocrático tradicional, instrumental. Não se trata de coordenar agendas das políticas multisetoriais, pois, esse papel continua sendo reservado, em tese, ao Primeiro ministro, que deve concentrar a missão de dar conta de diferentes assuntos de cada setor do governo.

O desenho institucional da coordenação multisetorial poderia ser utilizado na gestão das políticas metropolitanas, convergindo interesses e organizando uma agenda comum multisetorial e transversal sobre os diferentes temas que dizem respeito à região. Comissões de diferentes secretarias poderiam criar uma agenda comum e construir parcerias para gerir projetos. Esse tipo de organização depende eminentemente de uma vontade política de superar as barreiras das políticas partidárias em torno do desenvolvimento local durável sustentável. Isso representa um avanço na superação da setorização da ação do Estado, onde prevalece a superposição de políticas públicas, de acordo com um modelo tradicional de gestão, conforme ilustra o gráfico abaixo.

Gráfico – Modelo Tradicional de Gestão Governamental (Setorial)



Ao estudar tais elementos é possível vislumbrar novas formas de democratização das relações internas, ou do que pode ser chamado de ‘politização’ da administração, enquanto arte da negociação entre os atores de diferentes setores do governo. Isso pode ser um problema maior, e ao mesmo tempo, uma inovação para a implementação de políticas públicas. O importante é saber se o debate da ‘democratização’ está na pauta da agenda do Estado, e definir o que representa ‘politizar’ a questão administrativa.

Ou seja, como é possível introduzir o paradigma da democracia participativa – enquanto processo de legitimação da decisão, que é política – na administração pública? – Isso é possível, ou a ação pública está condenada a ser setorial?

A participação social se impõe como forma de legitimação das políticas, e acaba se enraizando no processo político decisório. O pano de fundo é a responsabilização dos atores sociais em todos os níveis, sobretudo no quadro de uma democracia cada vez mais participativa, que não é uma panaceia, e que pode ser um engôdo em alguns casos; ainda assim, pode ser considerado um caminho sem volta, tendo em vista que a participação começa a se afirmar como cultura política nas democracias ocidentais, devido ao déficit de legitimidade da democracia representativa. A burocracia tecnocrática tende a ser substituída pela burocracia tecnodemocrática.

As experiências de democracia participativa não param de proliferar. Isso não impede que o sistema de tomada de decisões permaneça ainda dominado sobretudo pelo modelo representativo, dominado pelos interesses dos partidos políticos no poder. No entanto, é verdade que à partir dos 1990, houve um verdadeiro boom de experiências de democracia participativa no nível local, e isso em detrimento dos grupos de interesses tradicionais, historicamente dominados pelo clientelismo e patrimonialismo; esse processo se increve no paradigma institucional que vai além da democracia representativa.

A hipótese inicial que consiste em afirmar que as políticas públicas de um modo geral são fortemente setorizadas tem por base a idéia de que existe um conjunto de ‘pilares setoriais’, que podem estar em competição entre eles, e produzir ações superpostas, ou simplesmente não produzir, devido à falta de uma definição de quem seja a prerrogativa de resolver tal ou tal problema. Haveria assim um déficit de política transversal, e isso é um dos problemas comuns dos modelos burocráticos tradicionais dos países ocidentais.



Gráfico – Os pilares setoriais do Governo

O gráfico acima representa uma mostra dos diferentes setores que podem existir num governo, e cada um obedece a sua própria lógica, dotado de uma agenda específica, autônoma, e às vezes (ou muitas vezes) em competição. Falta uma conexão, ou seja, uma agenda comum compartilhada por diferentes setores sobre diferentes temas e políticas de interesse comum. Os pilares representam também uma estrutura bastante hierarquizada e vertical de administração.

A agenda das políticas de meio ambiente, por exemplo, está sempre associada a vários temas, que dizem respeito transversalmente a vários sujeitos como a educação, o turismo, a saúde, a agricultura, a pecuária, a indústria, a geração de energia, o comércio, o lixo hospitalar, as novas tecnologias, geração de emprego e renda, e outros. No entanto, até então não existe uma agenda comum, ou transversal, que seja elaborada pelos atores implicados, para a implementação de uma política coerente para o meio ambiente. Na prática, cada setor se ocupa da sua agenda, e intervém pontualmente, ou eventualmente, na agenda de um outro setor. Talvez esteja enganado, mas aí está um objeto de pesquisa ausente das análises das administrações, e na metodologia de gestão do Estado. Em todo caso, é um objeto que deve ser pesquisado no sentido da ‘politização’.

No plano local, as experiências de política intersetorial também encontram um terreno fértil; ou seja, existem diferentes setores imbricados por uma agenda comum para levar a termo uma certa política pública. O problema é que as redes que se constituem, na maior parte dos casos, são relações entre o Estado e a sociedade civil organizada. Não haveria então uma configuração sistemática de rede intergovernamental, intragovernamental e intersetorial, que teria por meta a implantação de uma determinada política comum.

A literatura que trata do tema das redes se concentra na maior parte na análise da implementação de políticas públicas com a participação de atores governamentais e do setor privado, ou organizações não-governamentais (Ouimet, Lemieux, 2000; Klign, 2005). No entanto, a análise da construção de redes intergovernamentais, intragovernamentais, ou intersetoriais, parece não estar na ordem do dia; isso permitiria construir uma agenda comum que pudesse resultar numa política multisetorial, através da colaboração de vários setores públicos, como se pode observar no Granel do Meio Ambiente na França, apesar dos limites impostos pela formatação do governo.

A constituição de redes intragovernamentais passa pelo fortalecimento das redes já existentes entre o Estado e a sociedade civil organizada. Nesse sentido, « a noção de burocracia representativa pode ser vislumbrada sob dois aspectos: seja dando atenção ao pessoal das agências governamentais, seja estudando os mecanismos institucionais que permitam associar às tomadas de decisões os cidadãos ou grupos que defendam interesses diversos (stakeholders). Na origem dessas duas abordagens, encontra-se a mesma preocupação: pode-se conciliar a administração estatal moderna (com fortes tendências à especialização administrativa, longos períodos de tomada de decisão, e forte hieraquia) e participação democrática? O que predomina é a crença de que as administrações públicas escapam, em parte – e talvez na maior parte –, ao contrôle das assembléias eleitas, dos executivos políticos, dos tribunais e outros agentes so sistema democrático » (Rosenblom e Dolan, 2006: 260).

« A adesão à uma concepção weberiana do papel da burocracia (neutralizada com o intuito de uma maior eficácia) é um fator negativo ». « A burocracia representativa pode reduzir, mas não resolver, as contradições entre o Estado administrativo e a democracia. Ao contrário, uma administração elitista, ou não representativa, por outras razões, não faz que exacerbar essas tensões » (Rosenbloom e Dolan, 2006: 260-263).

Considerações Finais

O estilo de management e as relações internas são cada vez mais renovadas por diversas formas de participação, apoiadas na dinâmica da negociação e da implicação, alimentadas pelo desenvolvimento de uma comunicação interna (Bartoli, 2005). Finalmente, esses elementos podem indicar que é possível introduzir o paradigma da democracia (participativa) na administração pública. Admitindo isso, pode-se concluir que a democratização da sociedade passa necessariamente pela democratização do Estado, a partir de um processo permanente de inputs e outputs, com feedback e accountability.

De acordo com o gráfico abaixo, a sociedade pode participar de um processo democrático transparente implantado pelo poder executivo, com o intuito de decidir sobre as políticas públicas a serem adotadas. Esse processo tem avançado no sentido da democratização das relações entre o Estado e a sociedade, e o exemplo mais claro disso são as chamadas experiências de orçamento participativo, ou democrático.

O desafio desse modelo de gestão consiste em sistematizar as demandas recolhidas junto à população, através de uma coordenação governamental intersetorial, com a participação de representantes de diversos setores, ou secretarias; esse processo passa pela democratização das relações internas do governo.

A idéia é selecionar as demandas por setor correspondente, para serem tratadas e receberem uma qualificação técnica. Depois disso, a coordenação intersetorial volta a se reunir para decidir sobre a implementação das políticas públicas, criando assim uma política comum e transversal de governo. No final, o Executivo implanta as políticas, que passam a ser dotadas de legitimidade não somente junto à população e à sociedade civil organizada, mas, também, junto à equipe de governo que passa a trabalhar de forma integrada sobre várias ações. À população cabe fiscalizar e exercer o contrôle social através de instrumentos como conselhos e comissões.

Gráfico – A gestão participativa das políticas públicas

Ainda que todo esse processo sinalize para formas pós-modernas de relações do Estado com a sociedade – e para o avanço da democracia participativa -, a democracia representativa continua sendo determinante; ou seja, todo o processo depende da vontade política do gestor eleito, que pode criar as condições para a participação popular enquanto política pública, e redefinir o modelo de gestão das relações intra-governamentais.

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Informações sobre o autor :

Gustavo Tavares da Silva

Graduado em Licenciatura Plena em História em 1986 pela Universidade Federal da Paraíba

Mestre em Ciências Sociais em 1991 pela Universidade Federal da Paraíba

Doutor em Ciência Política em 1996 pela Universidade de Picardie Jules Verne, Amiens, França

Pós-Doutorado de janeiro de 2007 a janeiro de 2008 no Centro de Estudos e de Pesquisa em Ciência Administrativa e Política – CERSA – da Universidade de Paris 2, Panthéon-Assas

Professor Adjunto do Departamento de História da Universidade Federal da Paraíba

Professor colaborador dos Programas de Pós-Graduação em História e Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba

Assessor para Políticas Públicas do Município de João Pessoa-PB

Endereço :

Rua Maria Facunda de Oliveira Dias, 90 ap. 1101

Jardim Luna – João Pessoa – Paraíba

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