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Olá, Pessoal!

Foi publicado o edital do concurso para Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério do Planejamento. Uma das disciplinas da prova é Administração Pública, para a qual estamos lançando este curso. A disciplina Administração Pública, que tem feito parte dos Editais de vários concursos públicos federais, apresentou algumas importantes modificações no Edital No. 32/2015. Entre as mudanças introduzidas, destaca-se a mescla de temas próprios da Administração Pública, com temas que anteriormente eram situados na disciplina Ciência Política Aplicada ou Teoria Política Aplicada e também na disciplina Políticas Públicas. Para que você tenha um material de estudo compatível com essa abordagem interdisciplinar, esse curso será oferecido mediante uma parceria dos Professores Maria das Graças Rua e Leonardo Albernaz.

As aulas serão compostas por uma parte expositiva e outra, com questões respondidas, propostas em concursos anteriores da ESAF para carreiras do Poder Executivo federal. Alguns itens do Edital poderão ser acompanhados de um “Apêndice”, destinado a dar uma visão do assunto no contexto brasileiro, como ocorre nesta aula demonstrativa. Embora torne o material um pouco mais extenso, preferimos essa estratégia porque, ao ser enunciado de forma abrangente, o item poderá admitir questões com o foco no Brasil. Se você tiver disponibilidade de tempo, vale a pena ler o Apêndice.

Nosso curso será composto por 20 aulas, além desta demonstrativa, conforme o seguinte cronograma:



Número

do Item


Título

Data de

Entrega


01

Conceito e evolução do Estado Moderno. O papel do Estado. Relacionamento entre Estado e Mercado

24/07/2015

12

A burocracia e o Estado. Poder, racionalidade e tomada de decisões. Burocracia e elites burocráticas. Contribuições do estudo das organizações para a análise do processo de elaboração de políticas públicas

07/08/2015

15

Instrumentos e alternativas de implementação: fundos, consórcios e transferências obrigatórias

14/08/2015

16

Federalismo e descentralização de políticas públicas no Brasil: organização e funcionamento dos sistemas e programas nacionais – saúde (SUS), educação básica (Fundeb); assistência social (SUAS)

21/08/2015

18

Novas tecnologias e políticas sociais: o arranjo institucional do Bolsa Família; o Índice de Gestão Descentralizada do Bolsa Família; o Programa de Aquisição de Alimentos; o cartão de pagamento de defesa civil –CPDC; a estratégia de saúde da família e o Programa Mais médicos; o Indice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb); o Plano Brasil Sem Miséria.

28/08/2015

02

Estado, administração e política. Representação política, governabilidade e governança. O processo democrático atual e a configuração política nacional: partidos, peso e distribuição do poder, sistema político, dinâmica partidária e a lógica das coalizões.

11/09/2015




ITENS DO PROFESSOR LEONARDO































Agora, vamos nos apresentar.

Maria das Graças Rua é mestre em Ciência Política e Doutora em Ciências Humanas. Foi professora da Universidade de Brasília durante 25 anos, onde deu aulas na graduação, em vários mestrados e doutorados (em Ciência Política, Administração, Desenvolvimento Sustentável e Estudos sobre as Américas). Desde 1988 deu aulas na ENAP, primeiro nos cursos de formação de EPPGG e mais tarde também em cursos de formação de APO. É consultora de vários organismos internacionais e tem diversas publicações em Ciência Política e em Políticas Públicas. Foi professora de cursos de formação e membro de banca de concursos da ESAF. Foi professora em cursos do TCU e de várias escolas de governo. Desde 2009 vem atuando como professora de cursos preparatórios para concursos de alto nível, no IGEPP.

Leonardo Albernaz COMPLETAR

Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. Esperamos que gostem.

Boa Aula!

1. Conceito e evolução do Estado moderno. 1.2. O papel do Estado. 1.3. Relacionamento entre Estado e Mercado

 



Maria das Graças Rua

1-O conceito de Estado. Elementos constitutivos e componentes funcionais.
O conceito de Estado é central ao estudo da Ciência Política e da Administração Pública. Grande parte das discussões gira em torno de perguntas como: o que é o Estado? Quais as suas características? Sua característica central seria a força que exerce ou a busca do bem comum? Até onde pode ir o poder do Estado? Existem limites à sua autoridade? É uma instituição natural ou artificial? Existe desde o surgimento das comunidades humanas ou é fruto de uma época? Como se originou? Qual o seu papel? Desde a sua origem, exibe as mesmas características e cumpre os mesmos papéis ou se transformou? Existem diferenças entre os Estados? Como se caracterizam as relações do Estado com a sociedade e o mercado?
A resposta à primeira dessas perguntas é dada por Max Weber (WEBER, 1999): o Estado é um empreendimento institucional de caráter político (porque envolve conflito, poder e força) no qual o aparelho administrativo leva adiante, com êxito, a pretensão do monopólio da legítima1 coerção física sobre a população em um dado território. Nessa definição está tudo aquilo que, abstratamente, constitui o Estado: um aparelho administrativo (tanto civil quanto militar), que é usado para o exercício da coerção, visando cumprir um dado ordenamento jurídico sobre uma população em um determinado território.
São quatro os elementos constitutivos do Estado: território, povo, soberania e governo2.
Primeiro, o território, que compreende o solo, subsolo, águas fluviais, lacustres e marítimas, inclusive a plataforma marítima correspondente, espaço aéreo, tanto do seu território vital quanto das suas embaixadas em outros países, além de todo tipo de naves que transitem sob a bandeira de um determinado Estado. O território é um elemento tão essencial ao Estado que, mesmo que haja um povo ou mesmo uma nação, se não esta não dispuser do seu próprio espaço vital, não será Estado. Ou seja: podem existir – e existem – nações que não são Estados, porque lhes falta território. Um exemplo na atualidade é o povo palestino, que conta, até mesmo, com uma espécie de governo reconhecido – a “Autoridade Palestina” – mas não chega a constituir Estado.
Segundo, o povo. Mais que simplesmente “população”3, povo é um conceito político, referindo-se ao conjunto dos indivíduos que compartilham um mesmo código de direitos e deveres, sob um mesmo ordenamento jurídico. Povo é um conceito diferente de nação, pois esta supõe uma identidade coletiva, uma história e língua comuns. Pode ocorrer que o povo de um Estado seja composto por mais de uma nação ou por diversas etnias4.
Terceiro, a soberania, que significa a qualidade máxima do poder social através da qual as normas e decisões elaboradas pelo Estado prevalecem sobre as normas e decisões emanadas de grupos sociais intermediários. A soberania se manifesta em dois diferentes âmbitos. Internamente, a soberania de um Estado traduz a superioridade de suas diretrizes na organização da vida comunitária e se expressa como poder extroverso. No âmbito externo, a soberania se manifesta como autodeterminação, ou seja: igualdade de todos os Estados na comunidade internacional.

Paulo Bonavides (BONAVIDES, 2012) aponta três elementos que compõem a soberania do Estado. Primeiro, é a faculdade de impor unilateralmente aos demais um comando a que eles ficam a dever obediência, ou seja, é um poder extroverso. Segundo, não pode ser limitada no tempo, portanto, é um poder perpétuo. Terceiro, é um poder absoluto pois não está sujeito a condições ou encargos postos por outrem, não recebe ordens ou instruções de ninguém e não é responsável perante nenhum outro poder.


O mesmo autor aponta as características da soberania:

a)é una e indivisível , pois não pode ser dividida por dois governantes ou por vários órgãos;

b)é própria e não delegada porque pertence por direito próprio ao soberano;

c)é irrevogável , como fundamento da estabilidade política, pois o povo não tem direito de retirar do seu soberano o poder político que este possui por direito próprio;

d)é suprema na ordem interna , significando não admitir outro poder com o qual partilhar a autoridade do Estado;

e)é independente na ordem internacional, pois o Estado não depende de nenhum poder supranacional e só se considera vinculado pelas normas de direito internacional resultantes de tratados livremente celebrados ou de costumes voluntariamente aceitos.


O quarto e último elemento constitutivo do Estado moderno é o governo, que é a instância máxima de administração executiva de um Estado ou de uma nação. Governo é o corpo decisório que exerce, temporariamente, o poder de regrar uma sociedade política, pelo qual se manifesta o poder soberano e permanente do Estado5.

Dado que o Estado moderno é um fenômeno histórico, seus elementos constitutivos assumem feições próprias em cada situação concreta, mesmo estando presentes em todos os Estados modernos. O mesmo acontece com e seus componentes funcionais, descritos a seguir.



Componentes funcionais do Estado moderno

Todas as instituições constitutivas do Estado moderno assumiram características de organizações: conjuntos de indivíduos orientados para realizar objetivos específicos com uma divisão de trabalho racional associada a uma hierarquia, uma estrutura de comando.

O Estado moderno configura-se, assim, como uma complexa estrutura organizacional - ministérios, secretarias, órgãos públicos, exércitos, etc. através da qual exerce o seu poder.
Entre as organizações do Estado moderno é possível distinguir dois componentes funcionais permanentes. Primeiro, o aparato de segurança pública, que é o conjunto de todas as organizações encarregadas da repressão, punição e prevenção das transgressões à lei e dos conflitos: Polícias, exércitos, sistema penitenciário, cortes judiciais, conformam o aparato de segurança pública que garante a ordem interna e a defesa externa no território de um Estado. Sem esse aparato de segurança, não há como exercer o monopólio do uso da violência, característica fundamental do Estado.
O outro componente funcional é o chamado “quadro administrativo público”, que contemporaneamente se distingue do aparato de segurança pública6, compreendendo o grande conjunto de organizações encarregadas da gestão da coisa pública.

2-Os Estados da Antiguidade e o Estado moderno

Prosseguindo nas indagações sobre o Estado, pergunta-se se o mesmo existe desde o surgimento das comunidades humanas ou se é fruto de uma época? Como se originou?


Alguns autores sustentam que o Estado, pelo menos em forma rudimentar, existe desde as comunidades antigas, como por exemplo, na forma da Cidade-Estado grega, cujo modelo chegou até os dias de hoje expresso pela palavra “polis”; ou na forma dos Impérios da Antiguidade, como o, o romano, etc. A República romana ficou conhecida como “civitas” ou “respublica”. Em seus tempos áureos Roma tornou-se um império7, como o império egípcio e outros anteriormente existentes.
A despeito dessas formas observadas na Antiguidade, prevalece o entendimento de que o Estado nacional é uma criação da modernidade8, produto final de profundas transformações demográficas, econômicas, culturais e militares. Os elementos que o originaram podem se situar nos tempos mais remotos, mas a sua existência enquanto Estado “moderno” situa-se na primeira metade do segundo milênio, entre os séculos XII e XIX, fortemente associado com o surgimento do modo de produção capitalista.


2-A Formação e Evolução do Estado Moderno
O que caracteriza o Estado moderno, diferenciando-o de todos os tipos que o antecederam, é a passagem de uma ordem na qual tanto a autoridade como a obediência se baseavam em status adscritos (estamentos) para uma outra ordem, na qual a autoridade e a obediência se baseiam, ambas, em contratos individualmente estabelecidos.
A constituição dessa nova ordem, ou seja, a formação do Estado ocidental moderno foi um processo multissecular, iniciado no século IX e consolidado entre os séculos XVI e XVIII. Trata-se de um longo processo de expropriação do poder privado dos senhores feudais e da concentração e centralização do poder político primeiro, no Rei; mais tarde, numa instituição, a Coroa (Estado). Dessa forma, realizou-se a despersonalização das relações de mando político e a sua institucionalização, resultando em um ordenamento jurídico fortemente imperativo.
Além da afirmação do princípio da territorialidade, a formação do Estado moderno envolveu a imposição de princípios universalistas e abstratos da norma jurídica, que mais tarde dariam origem ao Estado de Direito.
Esse processo foi marcado pela tensão entre, de um lado, a expropriação dos poderes privados locais e a gradual eliminação dos privilégios, inclusive fiscais, da nobreza; e, de outro, a necessidade do soberano de obter apoio da esfera financeira e extrair da burguesia os recursos para criar e manter seu quadro administrativo e um exército permanente.

Foi, ainda, um processo de formação das instituições do Estado moderno. Constituíram-se exércitos profissionais permanentes para assegurar a defesa territorial cuja lealdade passou a se orientar estritamente para o poder central. A aplicação da justiça transferiu-se gradualmente da esfera local para o poder central, cabendo a cortes de justiça encarregadas de aplicar a lei como norma universal, em nome do rei e não em nome do senhor local. Formou-se um corpo profissional encarregado de extrair tributos e de administrar os recursos do poder central.

A formação do Estado moderno, portanto, resultou da crise e transformação da sociedade medieval, da derrocada do feudalismo e do surgimento do capitalismo. Para Max Weber, a formação do Estado moderno corresponde à formação e ampliação da esfera pública e sua separação da esfera privada, compreendendo:(a) a desprivatização dos assuntos de interesse geral; (b) a gradual eliminação da administração particular da justiça; (c) a separação dos possuidores individuais e grupais dos seus instrumentos privados de violência, e assim, o monopólio do uso da força.

Abaixo está uma questão de concurso da ESAF sobre o tema:

Questão 07 (ESAF\Gestor\2008) Q.61- A formação do Estado moderno, entre os séculos XII/ XIII e XVIII/XIX, consistiu em um longo e complexo processo que levou à normatização das relações de força por meio do exercício monopolístico do poder pelo soberano. Todos os enunciados abaixo sobre a formação do Estado estão corretos, EXCETO:

a) além da distinção entre o espaço público e o privado, a formação do Estado implicou em substituir gradualmente a supremacia da dimensão individual do senhor feudal e do príncipe pelo princípio das categorias sociais como núcleos da sociedade civil, novos interlocutores do soberano.

b) o processo de formação do Estado foi marcado pela tensão entre, de um lado, a expropriação dos poderes privados locais; e, de outro, a necessidade do soberano de recorrer às categorias ou camadas sociais para dispor de fundos para criar e manter seu quadro administrativo e um exército permanente.

c) além do desenvolvimento do Estado territorial institucional, a formação do Estado moderno envolveu a passagem do poder personificado do príncipe para o primado dos esquemas universalistas e abstratos da norma jurídica, que mais tarde daria origem ao Estado de Direito.

d) a delimitação de um espaço das relações sociais, gerenciado de forma exclusivamente política, tornou-se possível graças à conquista, pelo príncipe, do apoio da esfera financeira à luta contra os privilégios, inclusive fiscais, da aristocracia.

e) a distinção entre o mundo espiritual e o mundano, sobre a qual se assentava o primado da Igreja e de sua concepção universalista da república cristã, acabou por fundamentar a supremacia da política.

COMENTÁRIO: A questão requer a indicação do enunciado incorreto, que é o de letra “a”, uma vez que no processo de formação do Estado a supremacia pessoal do senhor feudal não foi substituída pelo princípio das categorias sociais, mas sim pela supremacia do poder central (Rei, príncipe ou Coroa, ou ainda, poder público ou Estado).

Norberto BOBBIO (BOBBIO, 1987) sustenta que a palavra “Estado” foi utilizada pela primeira vez na literatura ocidental, com o seu sentido contemporâneo, no livro “O Príncipe”, de Nicolau Maquiavel. Veja abaixo uma questão da ESAF exatamente sobre esse assunto.

(ESAF/ Analista de finanças e controle – prevenção de corrupção e ouvidoria/ 2012) Q. 2 - O conceito de Estado é central na teoria política. Os enunciados a seguir referem-se à sua formulação. Indique qual a assertiva correta.

a) O conceito de Estado surge com o de Pólis, na Grécia.

b) Sua formulação original integra o Direito Romano.

c) A definição passou a ser utilizada na Revolução Francesa.



d) A primeira referência ao termo é de Maquiavel.

e) A origem não pode ser identificada.

Norberto BOBBIO (1987) traça as fases analíticas (não históricas) do processo de formação do Estado moderno, assinalando a gradual separação entre o poder público e o poder privado e a institucionalização do primeiro. Tem-se, assim o Proto-Estado Feudal, organizado como comunidade política policêntrica(feudos) onde o poder local do senhor feudal era combinado com o poder universal da Igreja, que monopolizava o conhecimento e a legitimação pela revelação.

Segue-se o Estado Estamental, cuja organização política baseava-se em órgãos colegiados formados por pessoas da mesma categoria social(estamentos), portadores de prerrogativas e deveres específicos juridicamente delimitados e socialmente diferenciados, que se opõem ao detentor do poder soberano através de assembleias deliberantes (os parlamentos).

Sucede, então, o Estado Absoluto, quando gradualmente se completou o processo de concentração e centralização do poder político, com o controle dos instrumentos de gestão (estabelecer as leis, aplicar a justiça, cobrar tributos, cunhar moedas)pelo soberano, a eliminação ou subordinação dos ordenamentos jurídicos inferiores (poderes locais) e a passagem das relações de comando e obediência entre pessoas para relações entre instituições. É nessa fase, com o desenvolvimento do capitalismo, que ocorre a consolidação dos conceitos de indivíduo e de mercado e a terra se torna mercadoria e não mais atribuição do título nobiliárquico.

Finalmente, a partir da Revolução Gloriosa, na Inglaterra (1688), da Independência Americana (1786) e da Revolução Francesa(1789) surge o Estado Representativo, que expressa o compromisso entre o poder do soberano (baseado na tradição) e o poder dos representantes da sociedade (baseado na soberania popular). A representação por categorias (estamentos), vigente desde o Estado Estamental, é substituída pela representação dos indivíduos singulares dotados de direitos (cidadãos).

Para Bobbio, a partir do século XIX, o sistema jurídico do Estado passa a exibir uma Estrutura formal, destinada a garantir direitos fundamentais, com aplicação da norma universal por juízes independentes; uma Estrutura material, consistindo na garantia dos contratos e liberdade de iniciativa e de concorrência no mercado, reconhecida aos sujeitos da propriedade; uma Estrutura social expressa pelo tratamento da questão social e políticas reformistas para integração da classe trabalhadora; e uma Estrutura política , caracterizada pela separação e distribuição do poder soberano do Estado.(BOBBIO, 2007). Veja mais uma questão da ESAF, em um concurso recente:

(ESAF/ Analista de finanças e controle – prevenção de corrupção e ouvidoria/ 2012) Q. 5 - Conforme o Dicionário de Política de Bobbio, Matteucci e Pasqualino, o Estado de Direito Moderno é composto por certas estruturas. Das opções abaixo apenas uma não integra as estruturas do Estado de Direito Moderno.

a) Estrutura formal do sistema jurídico.

b) Estrutura material do sistema jurídico.

c) Estrutura social do sistema jurídico.

d) Estrutura política do sistema jurídico.

e) Estrutura político-administrativa do sistema jurídico.

COMENTÁRIO: A letra (e), que não representa uma das estruturas do sistema jurídico do Estado moderno. As alternativas foram extraídas diretamente do Dicionário de Política, de Norberto BOBBIO, onde o autor do Verbete Estado apresenta estritamente as quatro primeiras alternativas.

2.1 Formação jurídica do Estado

 

Quando é que o Estado assume realidade? Para vários autores o Estado passa a existir quando uma comunidade passa a viver sob leis, sob um ordenamento jurídico imperativo. Eventuais alterações na Constituição, na forma ou no sistema de governo e até mesmo do regime político, não alteram o fato de que o Estado está constituído



Outros autores defendem que o nascimento jurídico do Estado só ocorre quando ele é reconhecido por outros Estados, no ambiente internacional. Para esses, omarco internacional da consolidação do Estado Moderno é a chamada Paz de Westfalia ou Vestfalia9.
2.2 Teorias sobre a origem do Estado
Existem diversas concepções teóricas sobre como o Estado se originou, como será visto a seguir.
2.2.1. Teoria da origem familiar do Estado

 

As mais antigas teorias sobre a origem do Estado o concebem como uma consequência do surgimento da família e de sua ampliação. Uma crítica a tais teorias baseia-se no argumento de que elas confundem a sociedade humana e a sociedade política. É perfeitamente possível que os homens vivam em coletividade sem uma autoridade e sem leis. Isso resume a ideia de “sociedade humana”, que alguns autores podem denominar “estado natural”. Existem diversos estudos que mostram, por exemplo, que as sociedades tribais são sociedades humanas sem serem Estado ou sociedade política. As teorias da origem familiar do Estado podem enfatizar tanto o papel feminino (teorias matriarcais), como o masculino (teorias patriarcais).



 

 

2.2.2. Teoria da origem contratual do Estado



 

Esta é uma das mais relevantes e conhecidas teorias sobre a origem do Estado: o contratualismo. A ideia básica dessa teoria é a de que os homens teriam “direitos naturais” decorrentes da sua própria condição de seres humanos. Vivendo em “estado de natureza” ou seja: vivendo coletivamente, porém sem leis e sem autoridade os homens passaram a entrar em conflito, o que tornava impossível aproveitar os benefícios da vida em comum, seja por falta de segurança, seja por violações das liberdades individuais. Sendo racionais, os homens renunciaram a uma parte dos seus direitos naturais concordando assim em obedecer a uma autoridade e em acatar determinadas leis.


Essa concepção pode ser apenas uma hipótese abstrata, formulada para explicar a origem do Estado, como ocorre com Thomas Hobbes e John Locke, os quais jamais pretenderam que o “estado de natureza” fosse uma situação real ou um estágio da vida em sociedade, nem imaginaram que o contrato ou pacto correspondesse à ocorrência efetiva de algum rito. Jean-Jacques Rousseau, porém, considerava o Estado moderno o fruto de um processo evolutivo real, que tomou um rumo indesejado. Esse autor propunha que, mediante um (novo) “contrato social”, seria possível transformar a natureza tirânica e iníqua do Estado absolutista e estabelecer uma sociedade política realmente livre e equitativa.

 

 



2.2.3. Teoria da origem violenta do Estado ou teoria da força

 

Uma outra concepção foi proposta por Jean Bodin, que sustentava que o que dá origem ao Estado é a violência dos mais fortes.


A ideia de que o Estado se originou da capacidade de imposição de um grupo de homens sobre os demais é compartilhada pelos utilitaristas e encontra fundamento na história e no fato de que todo Estado representa, por sua natureza, uma organização de força e dominação.
Para os pensadores utilitaristas, como David Hume, por exemplo, o Estado tem sua origem na força, mas se consolida e se institucionaliza porque os homens reconhecem que é melhor viver sob uma autoridade, que impõe ordem, do que viver livremente em uma situação caótica, ou seja: o Estado se constitui pela força mas se mantem porque é útil.

                                                                             


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