Ministério Público de Contas do Distrito Federal Quarta Procuradoria



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MPCDF
Fl.

Proc.: 6408/10


Rubrica













Ministério Público de Contas do Distrito Federal

Quarta Procuradoria




PARECER: 786/2015–ML
ASSUNTO: PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL
REFERÊNCIA: PROCESSO Nº 6.408/2010
EMENTA: PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL. EXERCÍCIO 2009. INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS HÍDRICOS DO DF - IBRAM. DECISÃO Nº 2.585/2014. RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DOS RESPONSÁVEIS. ANÁLISE DA INFLUÊNCIA DOS PROCESSOS NOS 16.303/2010 E 33.741/2011 NO MÉRITO DAS CONTAS. ÁREA TÉCNICA SUGERE A PROCEDÊNCIA PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. CONTAS IRREGULARES E REGULARES COM RESSALVAS. PARECER PARCIALMENTE CONVERGENTE DO MPC/DF. ACRÉSCIMO DE SUBITENS NAS IRREGULARIDADES. DETERMINAÇÃO AO IBRAM.


  1. Cuidam os autos da Prestação de Contas Anual – PCA dos ordenadores de despesas e demais responsáveis do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do DF – Brasília Ambiental – IBRAM, referente ao exercício financeiro de 2009.




  1. No presente momento, retornam os autos ao MPC/DF para que, desta feita, este Órgão Ministerial se manifeste quanto ao mérito das razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, em face da r. Decisão nº 2.585/2014, in verbis:

O Tribunal, por maioria, de acordo com o voto do Relator, decidiu:



I – tomar conhecimento da Prestação de contas anual dos gestores do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do Distrito Federal – Brasília Ambiental – IBRAM, referente ao exercício de 2009;

II – autorizar, nos termos do art. 13, inciso III, da Lei Complementar nº 1/94, a audiência dos servidores relacionados no § 52 do Parecer do Ministério Público junto à Corte para que, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em face das seguintes irregularidades apontadas no Relatório de Auditoria nº 16/2012-DIMAT/CONIE/CONT/STC, ante a possibilidade de terem suas contas julgadas irregulares e de ser-lhes aplicada a penalidade prevista no art. 57, inciso I da Lei Complementar nº 1/04:

a) subitem 6.2 – ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preço;

b) subitem 6.3 – adesão à ata de registro de preço sem ampla pesquisa de mercado contemplando pelo menos 3 empresas;

c) subitem 6.4 – pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho;

d) subitem 7.2 – ausência de providências para resolver e concluir os autos de infração ambientais;

e) subitem 7.3.1 – falta de providências para recebimento de débitos de permissionários à longa data;

f) subitem 7.3.2 – irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos;

g) subitem 7.3.3 – aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM;

h) subitem 7.3.4 – descumprimento de ofício emitido pelo Presidente do IBRAM/DF;

III – determinar ao IBRAM que observe com rigor o Regimento Interno desta Corte quanto à organização do processo de prestação de contas anuais, em especial no tocante ao disposto no art. 14 da Resolução nº 102/98; (grifo nosso).” (Fls. 144/145). (Grifos acrescidos).


  1. Nesse sentido, chamados em audiência por meio das Comunicações nos de 126, 127 e 128/2014 – SECONT/GAB (fls. 148/150), os Srs. Gustavo Souto Maior Salgado, Adriana Salles Galvão Leite e Ornel Costa de Azevedo apresentaram, de forma conjunta e tempestiva, tendo em conta as prorrogações de prazo concedidas por meio dos rr. Despachos Singulares nº 288/2014-GCPM (fl. 159), 337/2014-GCPM (fl. 170) e 387/2014-GCPM (fl. 177), as razões de justificativa de fls. 179/204.




  1. Ao seu turno, de acordo com a análise constante da Informação nº 187/2015 – SECONT/2ªDICONT (fls. 208/222), a Unidade Técnica considerou parcialmente procedentes as razões de justificativa apresentadas pelos supracitados gestores e concluiu que o subitem 6.4 (pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho) do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 405/418, do apenso), elencado no rol de irregularidades evidenciadas na r. Decisão nº 2.585/2014, deve continuar ensejando irregularidade às contas dos Senhores Gustavo Souto Maior Salgado e Adriana Salles Galvão Leite.




  1. Nada obstante, o Corpo Instrutivo concluiu, também, que, dada as razões de justificativa apresentadas e pelo fato das falhas já terem sido corrigidas ou não possuírem representatividade/relevância significativa, os subitens 5.1 (cargos comissionados ocupados por empregados sem vínculo com percentual superior a 50%); 6.2 (ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços); 6.3 (adesão à ata de registro de preços sem ampla pesquisa de mercado contemplando pelo menos 3 empresas); 7.1 (irregularidades constatadas nos parques vistoriados); 7.2 (ausência de providências para resolver e concluir os autos de infrações ambientais); 7.3.1 (falta de providências para recebimento de débitos de permissionários há longa data); 7.3.2 (irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos); 7.3.3 (aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM); 7.3.4 (descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF) do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 405/418, do apenso) devem ensejar apenas ressalva às Contas do Senhor Ornel Costa de Azevedo.




  1. Ao final, o Corpo Instrutivo sugeriu ao c. Plenário que:

I. tome conhecimento das razões de justificativas apresentadas, conjuntamente, pelos Srs. Gustavo Souto Maior Salgado, Ornel Costa de Azevedo e pela Sra. Adriana Salles Galvão Leite (fls. 179-204 e anexo de fl. 205) para, no mérito, considerá-las parcialmente procedentes, nos termos da análise efetuada nos §§ 6-57 da presente Informação;



II. reitere à Controladoria Geral do Distrito Federal o contido no item IV da Decisão nº 4043/2011, bem como o item II da Decisão nº 2531/2015, para que se apure os prejuízos na assunção de despesas de prestação de serviços sem cobertura contratual de vigilância desarmada nos Parques D. Sara Kubitschek, Águas Claras e Saburo Onoyama, pelo IBRAM (Processo nº 33.741/2011), inclusive no exercício financeiro de 2009, conforme os achados do item 2.1 do Relatório de Auditoria nº 34/2011-CONT (fls. 525-529 do Processo nº 391.000.395/2009) e do item 6.4 Relatório de Auditoria nº 16/2012 - DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 409-410 do Processo nº 391.000.518/2010);

III. julgue, referente à PCA do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do DF – Brasília Ambiental – IBRAM, exercício financeiro de 2009:

a) irregulares as contas do Sr. Gustavo Souto Maior Salgado e da Sra. Adriana Salles Galvão Leite, nos termos do art. 17, III, da LC nº 1/1994, c/c o art. 167, III, do RI/TCDF, em razão das irregularidades apontadas no item 6.4 - pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho do Relatório de Auditoria nº 16/2012 - DIMAT/CONIE/CONT/STC;

b) regulares com ressalvas as contas do Sr. Ornel Costa de Azevedo, nos termos do art. 17, II, da LC nº 1/1994, c/c o art. 167, II, do RI/TCDF, pelas seguintes falhas indicadas no Relatório de Auditoria nº 16/2012 - DIMAT/CONIE/CONT/STC: 5.1 - cargos comissionados ocupados por empregados sem vínculo com percentual superior a 50%; 6.2 - ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços; 6.3 - adesão à ata de registro de preços sem ampla pesquisa de mercado contemplando pelo menos 3 empresas; 7.1 - irregularidades constatadas nos parques vistoriados; 7.2 - ausência de providências para resolver e concluir os autos de infrações ambientais; 7.3.1 - falta de providências para recebimento de débitos de permissionários há longa data; 7.3.2 - irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos; 7.3.3 - aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM; 7.3.4 - descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF;

IV. considere, em conformidade com o disposto no inciso I do artigo 24 da Lei Complementar nº 1/1994, o responsável indicado no item III ‘b’ supra quite com o erário distrital, no que tange ao objeto da presente PCA;

V. ordene, na forma do art. 19 da Lei Complementar nº 1/1994, aos ordenadores de despesa e demais responsáveis do Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do DF – Brasília Ambiental – IBRAM, que adotem as medidas necessárias de modo a prevenir a ocorrência das irregularidades apontadas no Relatório de Auditoria nº 16/2012 - DIMAT/CONIE/CONT/STC;

VI. delibere sobre a aplicação da penalidade prevista no parágrafo único do art. 20 da Lei Complementar nº 1/1994 aos nominados no item II, ‘a’, supra, notificando-os, se for o caso, a recolher o valor devido no prazo de 30 (trinta) dias e autorizando, desde logo, a adoção das medidas previstas no art. 29 da LC nº 1/1994;

VII. autorize o retorno dos autos à Secretaria de Contas para as providências de sua alçada.” (Fls. 220/222).


  1. Feito este relato, passo a opinar.




  1. Ab initio, a título de alinhamento de raciocínio, torna-se necessário informar que, em razão de os responsáveis terem apresentado razões de justificativa de forma conjunta, este Parquet promoverá a análise do mérito das de justificativa também em conjunto, conforme delineado a seguir.




  1. À exceção dos argumentos trazidos para justificar as irregularidades atinentes aos subitens 6.3 (adesão à ata de registro de preços sem ampla pesquisa de mercado contemplando pelo menos 3 empresas), 7.2 (ausência de providências para resolver e concluir os autos de infrações ambientais) e 7.3.1 (falta de providências para recebimento de débitos de permissionários há longa data) do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 405/418, do apenso), as demais justificativas apresentadas pelos Srs. Gustavo Souto Maior Salgado, Adriana Salles Galvão Leite e Ornel Costa de Azevedo, no entendimento deste Órgão Ministerial, não são suficientes para elidir as outras irregularidades listadas na r. Decisão nº 2.585/2014 (fls. 144/145), quais sejam: os subitens 6.2 (ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços); 6.4 (pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho); 7.3.2 (irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos); 7.3.3 (aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM) e 7.3.4 (descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF). Explico.




  1. Em relação ao subitem 6.3 (adesão à ata de registro de preços sem ampla pesquisa de mercado contemplando pelo menos 3 empresas) do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 405/418, do apenso), é entendimento deste Órgão Ministerial que, como regra geral, antes da realização do procedimento de contratação, deve a Administração realizar ampla pesquisa de mercado a fim de verificar o preço médio do bem/serviço a ser contratado.




  1. A legislação de regência de matéria determina que, na fase interna do procedimento de contratação, ainda no seu planejamento, o gestor faça o orçamento e a avaliação do custo do objeto, fundamentado em pesquisa no mercado decorrente de preços obtidos em contratações similares, valores oficiais de referência e pesquisa junto a fornecedores. É essa a inteligência que se alcança dos arts. 6º, IX, f, 15, V, e 7º, § 2º, I, da Lei nº 8.666/1993.




  1. Nos termos da jurisprudência do c. TCDF e do e. TCU a pesquisa prévia para verificação da adequação dos preços ofertados deve englobar ao menos três fornecedores, (Decisões nºs 8.661/1996, 538/2006 e 1.565/2007-TCDF e Acórdão nº 4067/2009-TCU, Segunda Câmara).




  1. Apenas em situações excepcionais, em que não se mostrar possível a pesquisa com, no mínimo, três fornecedores, é que se mostrará razoável a sua realização com escopo menor. In casu, das três propostas obtidas pelo IBRAM, duas se tratariam de sociedades empresárias do DF e a outra seria a própria ata de registro de preços aderida. Isso, per se, já fragiliza a convicção de ter a Administração selecionado a proposta mais vantajosa à época. Ademais, o mercado de venda de mobiliário de escritório não é limitado ou tampouco o produto adquirido era específico ou complexo a ponto de impossibilitar o aumento da pesquisa realizada, de modo a se auferir, com maior certeza, se o preço identificado na ata de fato estava dentro do praticado pelo mercado local.




  1. A propósito, o entendimento doutrinário:

O dever de controle da regularidade do conteúdo do registro de preços recai sobre a própria Administração Pública. Cabe aos agentes estatais, de ofício, verificar se as ofertas constantes do registro de preços são satisfatórias, tanto sob o aspecto qualitativo como quanto ao próprio valor. Tal como já exposto, é obrigatório verificar se os preços constantes do registro de preços são compatíveis com os praticados no mercado por ocasião de cada contratação efetiva.1




  1. Outrossim, vale relembrar a abordagem dada pelo c. TCDF no julgamento de consulta formulada pela Secretaria de Estado de Fazenda do DF (Processo nº 35.501/2005) a respeito da adesão a ata de registro de preços. Na oportunidade, o c. Plenário assim se manifestou:

O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta, em parte, a instrução e o parecer do Ministério Público, decidiu:



(...)

II - informar ao órgão consulente que há possibilidade de os órgãos e entidades do complexo administrativo do Distrito Federal utilizarem-se da Ata de Registro de Preços de outro ente federativo, desde que expresse pesquisa de mercado promovida no Distrito Federal, conforme dispõe o § 1º do art. 4º da Lei nº 938/1995, e atenda os requisitos que a norma de regência estipula para tal hipótese;

(...)”.

(Decisão nº 1.806/2006, Plenário, Rel. Cons. Renato Rainha)




  1. A toda evidência, a pesquisa de mercado com apenas dois fornecedores não atende ao desiderato pretendido pelo c. TCDF e tampouco aos preceitos legais já destacados.




  1. Contudo, considerado que este fato não se repetiu em outros processos de mesma natureza, este Parquet de Contas, em comunhão com a Unidade Técnica, entende que a aposição de ressalvas às contas dos gestores pode ser medida suficiente, sobretudo em razão dos seus efeitos prospectivos. Sem embargo, o MPC/DF entende que o c. Plenário deverá determinar à jurisdicionada que, em processos instaurados no IBRAM, nos quais culminem em adesão a atas de registro de preços, seja realizada ampla pesquisa de mercado, por meio de consulta a no mínimo 3 fornecedores ou pesquisa aos sistemas oficiais de preços, de modo a sempre selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração.




  1. Concernente aos argumentos trazidos pelos justificantes em relação ao subitem 7.2 (ausência de providências para resolver e concluir os autos de infrações ambientais) do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 405/418, do apenso), de fato, não existe dispositivo legal que especifique prazo para conclusão dos processos de apuração de infrações ambientais, malgrado a razoabilidade seja norteadora da atividade.




  1. Nesse sentido, na opinião deste MPC/DF, ainda que os casos de demora exacerbada na conclusão dos autos de infrações ambientais possam culminar na violação dos princípios da isonomia, impessoalidade e finalidade pública, in casu, há de se ponderar que a restrição de força de trabalho vivenciada à época pelo IBRAM e os recursos interpostos nos processos são causas justificáveis para morosidade na conclusão dos referidos procedimentos, mormente pelo fato de diversos processos terem sido finalizados em exercícios subsequentes ao examinado (anexo mídia, fl. 205).




  1. No que tange à justificativa para elidir a irregularidade constante do subitem 7.3.1 (falta de providências para recebimento de débitos de permissionários há longa data) do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 405/418, do apenso), é também razoável anuir com os argumentos dos justificantes, uma vez que os débitos eram de baixa materialidade e advinham, em sua grande maioria, de exercícios anteriores ao em exame. Ademais disso, com a edição da Lei nº 4.420/2009, a situação dos débitos anteriores à 4/11/2009 ficou ainda mais relativizada, uma vez que as dívidas decorrentes foram remidas pelo Poder Público.




  1. Portanto, para os subitens 6.3, 7.2 e 7.3.1 do Relatório de Auditoria nº 16/2012 – DIMAT/CONIE/CONT/STC, o Parquet comunga com o entendimento do Corpo Instrutivo de que devam remanescer apenas como ressalvas às contas do exercício.




  1. Lado outro, o MPC/DF não considera suficientes os argumentos trazidos pelos Justificantes para elidir as irregularidades listadas nos subitens 6.2 (ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços); 6.4 (pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho); 7.3.2 (irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos); 7.3.3 (aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM) e 7.3.4 (descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF).




  1. No que tange ao subitem 6.4 (pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho), ponto de convergência de entendimento entre o Parquet e a Unidade Técnica, vale relembrar o consignado no Parecer nº 178/2013-ML (fls. 119/130 do apenso):

(...)



23. Referente ao subitem 6.4 (pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho), a execução de serviços sem cobertura contratual afronta o disposto no art. 60 da Lei nº 8.666/1993, conforme farta jurisprudência desta c. Corte de Contas (v.g. rr. Decisões nºs 7.050/2008 e 1.121/2009).

24. Além disso, a realização de despesa sem prévio empenho infringe os dispositivos constantes dos arts. 60 e 63, § 2º, II, da Lei n.º 4.320/1964, do art. 1º do Decreto nº 29.647/2008 e do art. 42, do Decreto Distrital nº 16.098/1994, vigente à época.

25. Destaco que, no meu modo de ver, a suspensão do Processo nº 391.000.947/2008, destinado a suprir a ausência do contrato que albergasse o serviço de vigilância desarmada, não tem o condão de afastar a irregularidade verificada, pois, conforme apontado pelo Controle Interno, a irregularidade tratada (pagamento de despesas de vigilância sem cobertura contratual e sem empenho prévio) é recorrente e também foi abordada durante a análise das contas do jurisdicionado relacionadas ao exercício de 2008.

(...)

28. Acrescento que o pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho também foi verificado durante a análise das contas do jurisdicionado referentes ao exercício de 2008 (...)”. (Grifos acrescidos).


  1. Nunca é demais lembrar que, se por um lado, a licitação pode ser excepcionada nas hipóteses disciplinadas pela legislação de regência, para as etapas execução da despesa, salvo raríssimas exceções que não se aplicam ao caso em exame, não há discricionariedade nas formalidades do procedimento.




  1. A despesa realizada sem cobertura contratual infringe, per se, os dispositivos constantes dos artigos 60, parágrafo único, e 62 da Lei n.º 8.666/1993, bem como dos artigos 60, 62 e 63, § 2º, inciso I, da Lei n.º 4.320/1964.




  1. A legislação atualmente vigente não estabelece qualquer faculdade para não se observar o rito prévio à execução de despesa. Ao contrário. Os normativos apresentam um procedimento a ser atendido, sempre em consonância com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, probidade administrativa, publicidade e eficiência, que devem ser perseguidos diuturnamente pelo gestor.




  1. Inclusive, andou bem o Corpo Instrutivo quando assim se manifestou na Informação nº 187/2015 – SECONT/2ªDICONT (fls. 208/222):

31. Diferentemente do apresentado, entendemos que a falta de planejamento, bem como possível omissão dos gestores, contribuíram para que o processo de licitação dos serviços de vigilância dos parques Saburo Onoyama a e Águas Claras, no ano de 2009, fossem executados sem cobertura contratual.



32. Verifica-se que o Sr. Gustavo Souto Maior Salgado3 e a Sra. Adriana Salles Galvão Leite exerceram o encargo de ordenadores de despesas do IBRAM desde 1.1.2008 (Processo nº 35.453/2009). Portanto, sabedores da situação irregular da prestação dos serviços de vigilância.

33. Não há razoabilidade que, diante da situação que ocorria desde 2007 (prestação de serviços de vigilância sem licitação desde 28.3.2007), tenha havido a demora de mais de 1 ano para que fosse encaminhado o Processo nº 391.000.947/20085 à SEPLAG para realizar o devido processo licitatório.

34. Desta forma, concorreram para a irregularidade uma vez que deviam ter enviado os autos em tempo hábil para que fosse regularizada o mais rápido possível a situação. Esse fato, a nosso ver, é grave, diante da materialidade do contrato e do fato de que essa irregularidade perdurou desde 2007 até julho de 2009, com o conhecimento do Presidente, sem que nenhuma providência fosse tomada. Deste modo, entendemos como suficiente para impactar a gestão pela irregularidade. (...)”. (Grifos acrescidos).


  1. Lado outro, este Órgão Ministerial dissente da percuciente Unidade Técnica que na Informação nº 187/2015 – SECONT/2ªDICONT (fls. 208/222) assim se posicionou sobre as razões de justificativa dos Srs. Gustavo Souto Maior Salgado, Adriana Salles Galvão Leite e Ornel Costa de Azevedo atinentes aos subitens 6.2, 7.3.2, 7.3.3 e 7.3.4:

SUBITEM 6.2 – AUSÊNCIA DE TERMO DE REFERÊNCIA PARA ADESÃO À ATA DE REGISTRO DE PREÇO;



(...)

ARGUMENTO (fls. 186-189)

7. Trazem considerações acerca do Sistema de Registro de Preços, bem como a legislação aplicável.

8. Aduzem que a adesão foi realizada em estrita observância aos normativos legais à época.

9. Ressaltam que o termo de referência não está previsto no art. 8º e seus parágrafos2. Portanto, não há ilegalidade.

10. Destacam ainda a não indicação de prejuízo e que a impropriedade foi apenas falha formal.

Análise

11. Diferentemente do alegado, todas as contratações públicas (dispensa, inexigibilidade, adesão à ata etc.) devem conter o termo de referência ou projeto básico que detalhem o objeto da licitação, nos termos do que estabelece o art. 6º, IX e 7º da Lei nº 8.666/1993.

12. O fato de haver uma ata de registro de preços que atenda à demanda do órgão não justifica a inexistência do termo de referência, pois é a partir do termo de referência/projeto básico que se pode verificar, dentre as atas existentes, aquela que melhor atenda às necessidades do órgão.

13. Nesse contexto, houve falha pelo IBRAM, por inexistir no processo um termo de referência que pudesse indicar quais as características dos produtos a serem adquiridos.

14. Porém, em relação ao descumprimento do Parecer Normativo nº 1191/2009 – PROCAD/PGDF, pensamos que à época não era do conhecimento do IBRAM, visto ter sido aprovado em 9.3.2010 e publicado no DODF nº 140, de 22.7.2010, pág. 4. Assim, não poderia tê-lo observado.

15. Apesar da falta do termo de referência, neste caso, cremos que essa falha possa ser relevada, uma vez que o produto adquirido possuía características comuns, não foi relatado que os móveis comprados não atenderam a suas finalidades, bem como ter havido prejuízo ao erário.

16. Diferentemente de outras situações em que a falta do termo de referência/projeto básico ocasiona uma série de irregularidades e prejuízo ao erário (modificação de projeto, termos aditivos, especificações que não atendem à demanda), nesta aquisição, isso não ocorreu.

17. Desta forma, deve ser aposta ressalva ao item

(...)

SUBITEM 7.3.2 – IRREGULARIDADES NA OCUPAÇÃO DE ESPAÇO PÚBLICO NOS PARQUES/TERMO DE AUTORIZAÇÃO DE USO VENCIDOS

(...)

ARGUMENTO (fls. 202-203)

50. Aduzem se tratar de situações antigas, geradas antes da criação do IBRAM.

Análise

51. Temos que essa situação possa ser relevada, uma vez que a irregularidade decorre de exercícios anteriores. Deve, assim, ser aposta ressalva uma vez que não há notícias das providências tomadas para a regularização da situação.

SUBITEM 7.3.3 – AUMENTO DE ÁREA SEM O CONHECIMENTO/AUTORIZAÇÃO DO IBRAM;

(...)

ARGUMENTO (fls. 202-203)

52. Aduzem se tratar de situações antigas, geradas antes da criação do IBRAM.

Análise

53. Temos que essa situação possa ser relevada, uma vez que a irregularidade decorre de exercícios anteriores. Deve, assim, ser aposta ressalva uma vez que não há notícias das providências tomadas para a regularização da situação.

SUBITEM 7.3.4 – DESCUMPRIMENTO DE OFÍCIO EMITIDO PELO PRESIDENTE DO IBRAM/DF

(...)

ARGUMENTO (fls. 203-204)

54. Alegam dificuldades à época de exercer suas atividades com agilidade, em razão da inexistência de quadro de pessoal próprio, instabilidade dos cargos comissionados, além de diversas outras demandas herdadas.

Análise

55. Observa-se do ofício emitido pelo IBRAM que providências iniciais foram tomadas para a correção de algumas situações irregulares. Todavia, os gestores não demonstraram que todas as medidas (administrativas e judiciais) foram utilizadas para a regularização.

56. Apesar desse fato, pensamos que essa situação não seja capaz de macular as presentes contas pela irregularidade. Assim, deve ser aposta ressalva ao item.

57. Com essas considerações, temos que as presentes contas possam ser julgadas. (...)” (Fls. 209/217). (Grifos acrescidos).


  1. No que tange às justificativas para a irregularidade noticiada no subitem 6.2 (ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços), tem-se claro que não há como os justificantes, na qualidade de gestores públicos, alegarem a inexistência de norma que exigisse termo de referência ou projeto básico para a adesão a atas de registro de preços.




  1. Ao analisarem de forma estanque o art. 8º do Decreto nº 3.931/2001, os justificantes forçosamente ignoraram a interpretação sistêmica do ordenamento jurídico pátrio no intuito de validarem suas condutas e, consequentemente, tentarem obter o julgamento regular de suas contas pelo c. Plenário. A propósito, a Lei nº 8.666/1993 é a norma geral que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e institui o regramento para os processos de licitações e contratos da Administração Pública.




  1. Com efeito, é cediço que nas contratações de obras, bens e serviços a Administração está jungida a observar a Lei nº 8.666/1993. Nesse aspecto, por mais forçosa que seja a interpretação dada à referida lei, não há angulação normativa que permita ao gestor público inferir a desnecessidade do Projeto Básico/Termo de Referência em um processo de adesão à ata de registro de preços.




  1. Vale lembrar que os princípios que regem a Administração Pública foram determinados pela CF/1988, que, em seu art. 37, prevê que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”. Ou seja, a relativização do princípio da legalidade propalada pelos Justificantes não pode ser feita ao arrepio da interpretação sistêmica do ordenamento jurídico, mormente por ser a mola mestra da Administração Pública.




  1. O princípio da legalidade impõe à Administração a realização de suas atividades por meio do ditame legal. A atuação da Administração deve ser balizada na lei, na forma da lei, nos limites da lei e para atingir fins assinalados pela lei2. Entenda-se que a lei aqui descrita não se delimita somente ao referido ato normativo, mas a todo o sistema jurídico de normas.




  1. Ao realizar a adesão à ata de registro de preços sem o necessário Projeto Básico/Termo de Referência os justificantes desafiaram a legalidade do procedimento. Isso, per se, basta para atribuir irregularidade às suas contas, sobretudo porque a falha grave advém do descumprimento da norma legal e não de um possível prejuízo decorrente dessa conduta. O descumprimento da norma pelo gestor público é, como mencionado alhures, fundamento para o reconhecimento da irregularidade, a teor do art. 17, III, b, da LC nº 1/1994.




  1. Ademais disso, como sempre destacado por esta Quarta Procuradoria, o sucesso nas contratações públicas se sustenta em três pilares, dependentes e inter-relacionados, quais sejam: i) planejamento adequado da contratação, ou seja, Projeto Básico/Termo de Referência bem elaborado; ii) procedimento de contratação idôneo em que sejam observados todos os princípios legais e constitucionais de regência da matéria; e iii) fiscalização precisa da execução do objeto contratado.




  1. Em qualquer contratação pública, seja ela decorrente de licitação, adesão à ata de registro de preços ou contratação direta, é inegável a necessidade de um Projeto Básico/Termo de Referência que defina e delimite as necessidades da Administração. A partir da elaboração desse documento é possível estabelecer com precisão a definição do objeto e as especificidades técnicas que envolvem a contratação.




  1. Como se observa, o Projeto Básico/Termo de Referência é a gênese, o pilar mestre da contratação pública. Se o gestor público não primar por ser o Projeto Básico/Termo de Referência o documento que norteia e especifica todos os elementos necessários à caracterização do objeto da contratação, com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que demonstrem a viabilidade técnica-econômica e que possibilite a avaliação do custo do objeto e a definição dos métodos e do prazo de execução, a contratação tenderá ao insucesso.




  1. Não obstante, é inegável que o sistema de adesão à ata de registro de preços é uma das mais notáveis e interessantes alternativas para o gestor no que diz respeito ao atendimento do princípio da eficiência nas contratações públicas. As vantagens do procedimento, a exemplo da rapidez na contratação em detrimento da morosidade do procedimento licitatório, a desnecessidade de dotação orçamentária no momento da adesão e a redução dos custos com a operacionalização da licitação, entre outros, levam o gestor a considerá-la como alternativa viável em busca de uma administração mais eficiente e voltada ao atendimento do interesse público.




  1. Todavia, in casu, a adesão à ata de registro de preços não pode ser escusa para o gestor desnaturar a contratação e desviar-se da legalidade do procedimento. É cediço que a aquisição de mobiliário de escritório pode deter peculiaridades e especificidades exclusivas que necessitam de especificações adequadas às necessidades reais do órgão. Vale lembrar que a adesão indiscriminada a ARP não pode servir de mote para arremedos de gestão, sob pena de o Administrador contrariar a finalidade e o interesse público.




  1. A Administração deve instruir seus processos de aquisição baseados nas necessidades reais e não se utilizar de ata de registro de preços de outro órgão para modificar sua necessidade. Somente a partir da elaboração de um Projeto Básico/Termo de Referência próprio que especifique o objeto baseado na necessidade do órgão é que se pode ter certeza que a aquisição está adequada à finalidade que se propõe.




  1. Ao se utilizar de uma ARP decorrente de um pregão realizado por outro órgão, sem sequer ter seu próprio Projeto Básico/Termo de Referência, os justificantes assumiram o risco de não obter o mobiliário apropriado às suas necessidades.




  1. A propósito, o entendimento do c. TCU:

A adesão a ata de registro de preços de órgão diverso da Administração Pública não prescinde da caracterização do objeto a ser adquirido, das justificativas contendo o diagnóstico da necessidade da aquisição e da adequação do objeto aos interesses da Administração, da pesquisa de preço com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos referidos bens com os preços de mercado e do cumprimento ao limite imposto pelo art. 8º, § 3º, do Decreto n. 3.931/2001, segundo o qual se proíbe a compra de quantidade superior à registrada na ata.”



(Acórdão nº 2.764/2010, Plenário, Rel. Min.-Substituto Marcos Bemquerer).


  1. A adesão, portanto, é um meio para a contratação. O procedimento correto a ser seguido pelo gestor é aquele de instruir a fase interna do procedimento de contratação com todos os elementos preconizados pela Lei nº 8.666/1993, especialmente com o Projeto Básico/Termo de Referência. Se, no cumprimento desse mister, ocorrer de na fase de pesquisa de preços de mercado o gestor se deparar com uma ata de registro de preços de outro órgão/entidade que possua características e especificações análogas ao objeto de seu Projeto Básico/Termo de Referência, o caminho de adesão pode ser considerado meio hábil de viabilizar a contratação, desde que seja devidamente demonstrada a vantajosidade no procedimento. O que não pôde ser feito no caso, pela inexistência do Projeto Básico/Termo de Referência.




  1. Dessa forma, no entendimento do MPC/DF a irregularidade constante do subitem 6.2 (ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços) se trata de falha de natureza grave que enseja o julgamento irregular das contas dos Justificantes.




  1. Concernente aos subitens 7.3.2 (irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos), 7.3.3 (aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM) e 7.3.4 (descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF), este Órgão Ministerial considera, conforme esposado no Parecer nº 178/2013-ML (fls. 119/130 do apenso), que as irregularidades afrontam a missão e a finalidade do IBRAM e desvirtuam o ordenamento jurídico que regulamenta o instituto do contrato, permissão ou autorização de uso de espaço público.




  1. Com a devida vênia, o Parquet diverge das razões apresentadas pelos justificantes, assim como do entendimento alcançado pela Unidade de Contas, mormente pelo fato de entender que a ocorrências de falhas advindas de exercícios anteriores ao sub examine não elidem o fato dos gestores não terem adotado as providências necessárias para obstá-las ou, pelo menos, minimizá-las.




  1. Ora, as competências do IBRAM, conforme estabelecido na Lei Distrital nº 3.984/2007, pressupõem uma atuação ativa de seus gestores frente às questões atinentes aos subitens 7.3.2, 7.3.3 e 7.3.4. Ao adotar uma postura com pouco proatividade frente às falhas registradas, os justificantes concorreram para as irregularidades, deixando de cumprir a missão e finalidade do Instituto.




  1. Na esfera ambiental, o exercício do poder de polícia não consiste em mera faculdade atribuída ao Poder Público, mas sim em um dever de ofício, uma vez que o que se espera do Estado é uma atuação positiva afim de se obstar o abuso dos direitos individuais em prol da coletividade. In casu, o que a e. Corte de Contas deve avaliar é justamente a inação dos Justificantes frente às irregularidades constatadas no IBRAM.




  1. Além disso, fatores como a restrição de pessoal próprio, instabilidade dos cargos comissionados ou excesso de trabalho não justificam a inação dos justificantes em realizar medidas que obstassem ou reduzissem o quadro de irregularidade na ocupação de espaço público nos parques.




  1. Logo, as irregularidades apontadas, perpetradas no exercício de 2009, decorreram da ineficiência de atuação dos gestores que impactou diretamente sobre as condições ambientais dos parques sob a proteção e guarda daquele Instituto. Ao permitir o uso do espaço público de forma irregular, a Administração fomentou a possibilidade da existência de fatores de risco ambiental, indo de encontro ao preconizado pela missão do IBRAM.




  1. Por esse motivo, este Órgão Ministerial entende que as falhas identificadas nos subitens 7.3.2 (irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos), 7.3.3 (aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM) e 7.3.4 (descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF) podem ensejar a irregularidade das contas dos justificantes.




  1. Por fim, o Parquet comunga com a sugestão da Unidade Técnica de que seja reiterado à Controladoria-Geral do DF o contido no item IV da Decisão nº 4.043/2011, bem como o item II da Decisão nº 2.531/2015, no sentido de que se apure os prejuízos na assunção de despesas de prestação de serviços sem cobertura contratual de vigilância desarmada nos Parques D. Sara Kubitschek, Águas Claras e Saburo Onoyama, pelo IBRAM (Processo nº 33.741/2011), inclusive no exercício financeiro de 2009, conforme os achados do subitem 2.1 do Relatório de Auditoria nº 34/2011-CONT (fls. 525/529 do Processo nº 391.000.395/2009) e do subitem 6.4 do Relatório de Auditoria nº 16/2012 - DIMAT/CONIE/CONT/STC (fls. 409/410 do apenso).




  1. Em síntese, o MPC/DF entende serem parcialmente procedentes as justificativas apresentadas pelos responsáveis, convergindo, em parte, com a Unidade Técnica nas conclusões expostas na Informação nº 187/2015 – SECONT/2ªDICONT (fls. 208/222). A tabela abaixo explicita a suma do Parecer:




Responsáveis

Posicionamento do MPC/DF

Subitem/Irregularidade

- Gustavo Souto Maior Salgado;

- Adriana Salles Galvão Leite;

- Ornel Costa de Azevedo.


Contas anuais irregulares

- Subitem 6.2 – Ausência de termo de referência para adesão à ata de registro de preços);

- Subitem 6.4 – Pagamento de despesas sem cobertura contratual e sem prévio empenho;

- Subitem 7.3.2 – Irregularidades na ocupação de espaço público nos parques/termo de autorização de uso vencidos;

- Subitem 7.3.3 – Aumento de área sem o conhecimento/autorização do IBRAM; e

- Subitem 7.3.4 – Descumprimento de ofício emitido pelo presidente do IBRAM/DF.

- Gustavo Souto Maior Salgado;

- Adriana Salles Galvão Leite;

- Ornel Costa de Azevedo


Contas anuais com ressalvas

- Subitem 5.1 – Cargos comissionados ocupados por empregados sem vínculo com percentual superior a 50%;

- Subitem 6.3 – Adesão à ata de registro de preços sem ampla pesquisa de mercado contemplando pelo menos 3 empresas;



- Subitem 7.2 – Ausência de providências para resolver e concluir os autos de infrações ambientais; e

- Subitem 7.3.1 – Falta de providências para recebimento de débitos de permissionários há longa data.




  1. Por derradeiro, conforme mencionado no parágrafo 17 deste Parecer e diante da ressalva sugerida para o subitem 6.3, este MPC/DF entende que poderá o c. Plenário determinar ao IBRAM que nos processos constituídos na jurisdicionada em que culminar em adesões a atas de registro de preços, seja realizada ampla pesquisa de mercado local, por meio de consulta a no mínimo 3 fornecedores ou pesquisa aos sistemas oficiais de preços, de modo a sempre selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração.




  1. Ante o exposto, este Ministério Público de Contas, com as considerações acima, converge parcialmente com as conclusões oriundas da Unidade Técnica.

É o Parecer.


Brasília, 15 de setembro de 2015.

Marcos Felipe Pinheiro Lima
      1. Procurador




1 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética, 2012, p. 244.

2 FERRAZ, Sérgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2012. Pg. 89.

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