Mercados retalhistas de acesso à rede telefónica pública num local fixo e mercados de serviços telefónicos prestados em local fixo



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Serviço de acesso em banda estreita comutado vs. Serviço de circuitos alugados


Da análise efetuada em 2004,que incidiu sobre as restrições à concorrência do lado da procura e do lado da oferta relativa à oferta dos acessos comutados e dos acessos dedicados, resultou que:

  1. Quanto à substituibilidade do lado da procura, o ICP-ANACOM não dispunha de evidência que justificasse que a possibilidade de substituição parcial entre os dois tipos de serviços em análise limitasse o comportamento de um monopolista hipotético, tendo em conta as caraterísticas dos serviços e das ofertas em causa, a evolução dos preços dos mesmos e a dimensão do segmento afetado por esta possibilidade;

  2. Quanto à substituibilidade do lado da oferta, a substituição de um circuito alugado por um circuito para o STF implicaria que o prestador de serviço tivesse uma rede com capacidade de comutação para que um assinante pudesse comunicar com todos os outros assinantes. Os custos afundados de converter uma linha alugada numa linha comutada analógica, RDIS básica ou RDIS primária são significativos, pelo que a probabilidade de utilização desta possibilidade pelo lado da oferta é remota.

Face ao exposto, o ICP-ANACOM concluiu que, de acordo com a informação disponível, o serviço de circuitos alugados apresentava características distintas do serviço de acesso comutado, não restringindo o comportamento de um monopolista hipotético que oferecesse este último serviço, pelo que a probabilidade de substituição pelo lado da oferta seria muito reduzida. Dessa forma, concluiu-se que os serviços em análise não faziam parte do mesmo mercado relevante.

É de revelar que as características do serviço não têm sofrido alterações significativas desde a última análise de mercados, mantendo-se nomeadamente a definição genérica de que um circuito alugado corresponde a uma ligação física permanente e transparente entre dois pontos, para o uso exclusivo e não partilhado do utilizador, com velocidade de transmissão garantida e simétrica e sobre a qual é cursado qualquer tipo (de tráfego) de comunicações eletrónicas.

Salienta-se assim, que o circuito alugado apenas permite a ligação entre dois locais fixos pré-determinados, verificando-se apenas uma eventual possibilidade de substituição do lado da oferta nos casos em que o perfil de tráfego do utilizador implique um volume de tráfego elevado entre cada dois locais fixos pré-determinados (por exemplo entre a sede e as sucursais de uma empresa ou entre uma pequena empresa e o seu prestador de acesso à Internet), devendo o tráfego gerado ser suficiente para tornar o valor da assinatura do circuito alugado inferior ao montante despendido com a assinatura do acesso comutado e com a fatura de tráfego comutado, situação que não acontece com a grande maioria dos clientes retalhistas.

Analogamente às conclusões da análise anterior, quanto à substituibilidade do lado da oferta considera-se que, caso um prestador de serviço pretendesse passar a fornecer serviços comutados, os custos de converter uma linha alugada numa linha comutada analógica, RDIS básica ou RDIS primária são significativos, pelo que não é provável que esta possibilidade seja usada.

Tendo em consideração o exposto, não se vê razão para alterar as conclusões obtidas no âmbito da anterior análise, ou seja, de acordo com a informação disponível, e nas atuais condições de mercado, a probabilidade de substituição dos serviços é muito reduzida, pelo que os serviços em causa não fazem parte do mesmo mercado relevante.

      1. Serviço de acesso em banda estreita em local fixo vs. Serviço de acesso móvel através das redes móveis


Conforme referido na análise anterior, o acesso à rede telefónica pública num local fixo poderá, em determinadas circunstâncias, ser substituído pelo acesso móvel para a realização de chamadas de voz e dados (SMS e acesso à Internet). Uma chamada originada num telefone móvel poderá substituir uma chamada entre destinos fixos ou entre um destino fixo e um destino móvel (chamada fixo-móvel).

Sobre a questão da substituibilidade entre acessos fixos e acessos móveis, a Comissão considera44 que “in the initial Recommendation, a general division was made between services provided at fixed locations and those provided at non-fixed locations. Overwhelmingly, despite some moves towards hybrid or converged offerings, this distinction is considered to be still valid, because there is as yet insufficient evidence that the pricing of mobile services (to non-fixed locations) systematically constrains the pricing of services to fixed locations (or vice versa)”.

No que respeita à prestação do serviço telefónico, é de relevar que as redes fixas e as redes móveis e os equipamentos terminais que lhes estão associados têm características próprias que as distinguem e diferenciam, nomeadamente no que se refere às características técnicas e perceção por parte dos utilizadores quanto à sua funcionalidade e utilização finais. Estas diferentes características traduzem-se sobretudo na questão da mobilidade e do caráter eminentemente pessoal do acesso móvel, constatando-se a existência de diferentes condições de oferta. Estes fatores justificarão a forma diferenciada como os dois serviços são utilizados e os diferentes perfis de utilização dos dois serviços (e.g. a duração média é substancialmente diferente, sendo que atualmente a duração média das chamadas fixo-fixo ronda os 4 minutos enquanto que as chamadas com origem na rede móvel têm a duração média de cerca de 2 minutos).

Verifica-se, igualmente, um significativo diferencial na estrutura tarifária entre os dois serviços, sendo que os operadores móveis procuram segmentar o mercado através do lançamento de um conjunto vasto de opções tarifárias, que se adequam a vários perfis específicos de utilização. A prevalência de tarifários do tipo pré-pago, no segmento móvel, contrasta com a muito reduzida representatividade deste tipo de tarifários no caso do serviço fixo. Por outro lado, as ofertas fixas tendem a ser em menor número e mais homogéneas, pelo menos no que ao segmento residencial diz respeito.



No tocante às taxas de penetração de ambos os serviços individualmente, nota-se que no limite, e num cenário hipotético onde não se tomassem em linha de conta outros fatores que influenciam a taxa de penetração verificada, seria expectável que, caso houvesse uma substituição efetiva entre os dois serviços, as taxas de penetração associadas a cada um deles apresentassem uma evolução inversa, i.e. se fossem progressivamente afastando, o que não se verificou (ver gráfico seguinte).
Gráfico 8 – Evolução da taxa de penetração dos acessos principais e do SMT

Unidade: Acessos por 100 habitantes45

Fonte: ICP-ANACOM

Se a nível da procura se considera que o acesso em local fixo e o acesso em local móvel não têm um grau de substituição suficientemente elevado que justifique a integração dos dois produtos no mesmo mercado relevante, importa também averiguar se existe possibilidade de substituição a nível da oferta.

Neste ponto, por um lado há que notar que, genericamente, os inputs necessários para disponibilizar os dois tipos de serviços são diferentes, pelo que, atendendo ao nível de custos fixos envolvidos na implementação de uma rede fixa, não é plausível assumir que, dado um aumento pequeno mas significativo do preço do serviço de acesso em local fixo, um operador de rede móvel decida entrar no mercado do acesso fixo num período de tempo razoável. Não obstante, no caso específico português, os três operadores móveis com rede própria disponibilizam já ofertas de serviço telefónico prestado em local fixo suportadas quer em acessos próprios, quer nas ofertas grossistas da PTC, pelo que já estão presentes no mercado, não existindo assim elementos para aferir a questão da substituibilidade do lado da oferta.

É de notar que, mais do que uma substituição das redes fixas pelas redes móveis, verifica-se atualmente uma tendência, ao nível das ofertas de acesso dos operadores, para a convergência dos dois serviços, numa lógica de complementaridade. As ofertas quadruple play recentemente lançadas no mercado português, que incluem, em simultâneo, os serviços de acesso telefónico em local fixo e móvel, são exemplo de uma tendência de uma maior complementaridade entre onde os dois serviços referidos. Ainda é, no entanto, demasiado cedo para avaliar a adesão a este tipo de ofertas.

As considerações efetuadas sobre a possibilidade de substituição do acesso num local fixo pelo acesso móvel indiciam que, na sequência de um pequeno mas significativo aumento duradouro no preço do serviço fixo, um cliente do STF não substituiria o serviço fixo pelo serviço móvel, pelo que se considera que os dois serviços não são atualmente substitutos efetivos ao nível do retalho.

Aliás, de acordo com dados da Marktest46, a maioria dos indivíduos que tem acesso ao serviço telefónico dispõe dos dois tipos de acesso (móvel e fixo). Note-se que esta percentagem tem vindo a aumentar. Enquanto no final de 2011 era de 55%, no final de 2012 já era de 70% e no final de 2013 foi de 71%.

Em todo o caso, considera-se que poderá existir alguma pressão concorrencial exercida pelo serviço de acesso móvel a nível da procura retalhista, atenta a proporção de utilizadores que desistiu do acesso em local fixo e que declara ter desistido por ter um acesso móvel (26,2 por cento em fevereiro de 2012, também segundo dados da Marktest47). As eventuais pressões concorrenciais existentes serão consideradas no âmbito da análise de PMS e se for caso disso no quadro da imposição de obrigações regulamentares ex-ante.

      1. Serviço de acesso em local fixo prestado sobre pares de cobre vs. Serviço de acesso em local fixo prestado através das frequências GSM/UMTS


Dentro das ofertas disponibilizadas pelos operadores móveis, destaca-se uma categoria de ofertas de características muito específicas, cuja introdução constituiu uma das alterações mais significativas ocorridas após a última análise de mercado. Em concreto, a utilização de infraestruturas alternativas no acesso em local fixo à rede telefónica pública, nomeadamente as soluções baseadas nas tecnologias GSM e UMTS, permitiu aos operadores que baseiam o seu negócio na rede móvel apresentar ofertas de acesso à rede telefónica pública num local fixo comparáveis àquelas baseadas na tecnologia de pares de cobre.

Estas soluções, denominadas comummente como ofertas homezone, caracterizam-se pela prestação do serviço telefónico em local fixo, suportado na tecnologia e rede GSM, GPRS e UMTS para acesso ao cliente final e com acesso através de terminais móveis. Os terminais móveis recebem e efetuam chamadas em área geográfica delimitada, correspondente à morada do cliente.

A primeira oferta comercial deste tipo de produtos em Portugal foi lançada pela NOVIS, no final de 2004. Por deliberação do ICP-ANACOM de 25.02.200548, esta Autoridade autorizou a utilização de frequências GSM da rede móvel terrestre da OPTIMUS para a prestação de serviços de voz em local fixo pela NOVIS, e reconheceu o direito à utilização da gama de numeração “2” do PNN no âmbito do mesmo serviço, desde que a mobilidade associada ao terminal fosse apenas a inevitável, atenta a tecnologia utilizada, para garantir o acesso num local fixo.

O ICP-ANACOM estabeleceu ainda que o acesso ao serviço devia ser assegurado através de um terminal ligado a uma única Base Transceiver Station (BTS) pré-determinada quando efetua, recebe e mantém as chamadas. Em casos excecionais, justificados tecnicamente e como tal reconhecidos pelo ICP-ANACOM, permite-se a associação do terminal a duas – no máximo a três – BTS pré-determinadas. O prestador deve ainda informar os utilizadores finais sobre as características do serviço, esclarecendo, nomeadamente, que o acesso ao serviço é assegurado exclusivamente na morada declarada pelo utilizador final e que existem limitações ao nível da localização do chamador nas chamadas realizadas para o número único de emergência europeu (112).

De notar que, no relatório da consulta pública aprovado junto com a deliberação de 25.02.200549, o ICP-ANACOM referiu que “em termos de mercados retalhistas, o serviço apresentado pela NOVIS (…) afigura-se como suscetível de ser enquadrado nos mercados de acesso à rede telefónica pública num local fixo e de serviços telefónicos locais e/ou nacionais e internacionais publicamente disponíveis num local fixo, para clientes residenciais (isto é, os mercados 1, 3 e 4 da Recomendação da Comissão Europeia de 11 de Fevereiro de 2003).”

Em meados de 2006, a VODAFONE apresentou ao ICP-ANACOM uma comunicação relativa ao início da oferta do seu serviço homezone, denominado homephone, tendo solicitado autorização para a utilização das frequências GSM e UMTS cujos direitos de utilização detinha para a prestação de serviços numa localização geográfica bem definida. Por deliberação de 23.10.200650, o ICP‑ANACOM autorizou a utilização dessas frequências, atentas as restrições ao nível de limitação geográfica que tinham sido definidas para a oferta da NOVIS, bem como as obrigações de disponibilização de informação aos seus clientes. Foi também reconhecido o direito de utilização da gama de numeração “2” do PNN.

No fim de 2006, a MEO (então TMN) comunicou ao ICP-ANACOM a sua oferta do tipo homezone, denominada “casa t fixo”. Por deliberação de 19.04.200751, foi permitida a essa empresa a utilização das frequências GSM e UMTS para prestação desta oferta, em moldes semelhantes aos concedidos às duas ofertas concorrentes que lhe precederam.

A adesão a este tipo de ofertas foi significativa, em particular nos primeiros anos em que foram lançadas. No 1º trimestre de 2006, existia um total de 86.279 acessos, alcançando 437.617 acessos no final do 1.º trimestre de 2014.



Gráfico 9 – Evolução dos acessos homezone

Fonte: ICP-ANACOM

Conforme exposto, os produtos homezone permitem o acesso à rede telefónica pública num local geográfico circunscrito, correspondendo aproximadamente à morada do cliente, utilizando para o efeito as tecnologias GSM, GPRS e UMTS.

Adicionalmente, a utilização da numeração “2” do PNN, comum aos números geográficos fixos, e a forma como estes produtos são publicitados52 indicia claramente que estes se posicionam como substitutos do tradicional serviço telefónico fixo.

Por outro lado, tal como referido na secção relativa aos serviços móveis, os operadores que disponibilizam ofertas homezone disponibilizam também ofertas do serviço fixo telefónico, pelo que a questão da substituibilidade do lado da oferta não é determinante para a definição do mercado relevante.

Atendendo às fortes evidências de que, do lado da procura, os produtos homezone são percecionados como substitutos do serviço telefónico prestado em local fixo, sendo que as ofertas homezone permitem limitar a possibilidade de um monopolista hipotético realizar um aumento, pequeno mas significativo e duradouro, dos preços do acesso em local fixo à rede telefónica pública, considera-se que o acesso em local fixo prestado com recurso a frequências GSM/UMTS e com base nas tradicionais redes de cobre fazem parte do mesmo mercado do produto.


      1. Acesso RDIS básico e acesso RDIS primário


O objetivo desta secção é investigar a possibilidade de os acessos do tipo RDIS integrarem o mercado do produto em análise.

A este título, nota-se que, no momento da anterior análise, se concluiu que os vários tipos de acessos (nomeadamente, acessos analógicos, RDIS básico e RDIS primário) pertenciam ao mesmo mercado, atendendo quer à substituibilidade do lado da procura, quer do lado da oferta. Atualmente, nota-se uma aproximação das funcionalidades inerentes aos acessos RDIS relativamente às funcionalidades oferecidas pelos acessos baseados em banda larga, nomeadamente a nível da possibilidade de utilização simultânea dos serviços de voz e de Internet. Adicionalmente, no que diz respeito à caraterística mais diferenciadora dos acessos RDIS, a existência de vários canais de voz, nota-se a possibilidade de replicar os vários canais de voz, obtidos com RDIS, através da contratação de um conjunto de acessos de canal único.

Neste contexto, verifica-se que o preço de 2 acessos analógicos corresponde praticamente ao preço de um acesso de RDIS básico e que, a partir dos 9 acessos RDIS básicos, torna-se menos dispendiosa, em termos de despesa mensal, a subscrição de um acesso RDIS primário. Como tal, existirá alguma substituibilidade em cadeia entre os vários tipos de acesso.

Tabela 6 – Preços PTC para vários tipos de acesso






Residenciais

Não Residenciais

Acesso Banda Estreita

Instalação

Mensalidade

Instalação

Mensalidade

Linha analógica

€ 71,83

€ 12,66

€ 71,83

€ 15,54

Linha RDIS Básica

€ 148

€ 26,46

€ 148,00

€ 31,19

Linha RDIS Primária

-

-

€ 740,00

€ 269,68

Fonte: PTC (valores disponíveis em 12.11.2013). Valores sem IVA.

É ainda de relevar que a evolução dos acessos RDIS no período mais recente denota que os mesmos representam uma parte pouco significativa do total de acessos53, não tendo ocorrido uma evolução no mercado que leve esta Autoridade a modificar as conclusões obtidas aquando da anterior análise. Aliás a evolução do mercado é no sentido de uma progressiva redução deste tipo de acessos, sendo que no caso específico dos acessos primários, em paralelo, também se tem registado um decréscimo da quota de mercado do Grupo PT.

Assim, em conclusão, considera-se que os acessos RDIS (básicos e primários) pertencem ao mercado do produto em análise.

      1. Segmentação do mercado: acesso para clientes residenciais e não residenciais (PMEs e grandes clientes empresariais)


Na Recomendação de 2003 sobre Mercados Relevantes de produtos e serviços no sector das Comunicações Eletrónicas, a CE referia dois mercados retalhistas de acesso suscetíveis de regulação ex-ante (mercado 1 e 2). O mercado 1 incluía os clientes residenciais, e o mercado 2 os clientes não residenciais. Na nova Recomendação, a Comissão agrupa o mercado 1 e 2 num único (novo mercado 1), deixando ao critério de cada ARN determinar se essa opção faz sentido nesse mercado específico, sendo que num determinado mercado, as diferenças em termos de condições da oferta e de modelos de determinação de preços podem justificar a segmentação do referido mercado por tipo de utilizador.

Nas palavras da CE:

In the initial Recommendation, a distinction was made between residential and non-residential access. However, the market analyses and notifications under the Framework Directive have so far shown that the contractual terms of access, in most Member States, do not significantly and systematically differ between residential and non-residential access. Operators do not generally seek to classify different demand categories and do not normally register whether a particular access service is supplied to a residential or non-residential customer, so that collecting separate data for both groups of customers has in practice often proved to be difficult. From a supply perspective, since similar products (in particular public telephone network access lines) are often used by residential and non-residential users, suppliers to non-residential customers could generally divert their supplies to residential customers should prices to residential customers rise, and vice versa. On this basis, the Commission proposes in the draft revised Recommendation to define one single narrowband access market for residential and non-residential customers.

Os serviços procurados por clientes residenciais e não residenciais apresentam algumas diferenças que se refletem nas diferentes características das ofertas. Em particular, no que diz respeito aos clientes não residenciais, na análise anterior referiu-se que estes recorriam mais do que os clientes residenciais a acessos RDIS e a tecnologias de suporte do acesso alternativas aos pares de cobre como, por exemplo, os acessos por FWA, feixes hertzianos ou acessos em fibra ótica.

Não obstante, releva-se que o mercado em análise é o do acesso em local fixo para a prestação do serviço telefónico, sendo que para efeitos da prestação desse serviço as necessidades dos clientes residenciais e não residenciais diferem sobretudo quanto ao volume de tráfego que geram/recebem e quanto ao número de acessos que pretendem manter em simultâneo. Neste âmbito, os clientes não residenciais tendem a privilegiar os acessos RDIS, atendendo a que estes permitem suportar os PPCA54 e todas as suas funcionalidades, aspeto que os clientes residenciais não valorizam.

Sem prejuízo, a evolução verificada no mercado resulta em que as ofertas atualmente disponíveis no mercado para clientes residenciais, nomeadamente assentes em tecnologias alternativas ao par de cobre, têm características que se aproximam dos requisitos exigidos pelos clientes não residenciais, pelo que a distinção aludida na análise anterior assume no momento atual uma menor importância.

Desta forma, é expectável que uma parte significativa dos clientes não residenciais utilize ofertas destinadas aos clientes residenciais, em particular as PMEs e os profissionais liberais, que constituem a grande maioria das empresas portuguesas55. De acordo com informação recolhida no Inquérito ao Consumo das Comunicações Eletrónicas às PME e citada na Situação das Comunicações de 201256, apenas 19,4% das PME inquiridas refere ter ofertas à medida, ou seja, desenhadas especificamente para os interesses e necessidades da empresa. Em todo o caso, cerca de 69% refere ter uma oferta empresarial standard.

Sem prejuízo de se reconhecer que possam existir algumas diferenças entre as ofertas destinadas aos clientes de acesso residencial e não-residencial para PMEs, julga-se que não são suficientes para justificar a inclusão em mercados distintos, concluindo-se que existe apenas um mercado para estes dois tipos de cliente.

Nota-se, não obstante, que as ofertas dos operadores às grandes empresas apresentam, normalmente, características diferentes, constituindo ofertas integradas de soluções de telecomunicações de voz e dados, sistemas de informação, Internet, comércio eletrónico, outsourcing de redes, entre muitos outros, sendo que a distinção dos grandes clientes empresariais efetuada pelos operadores no mercado poderá ter critérios distintos para a classificação dos respetivos clientes em função da sua dimensão.

Assim sendo, considera-se pertinente analisar separadamente a situação relativa aos grandes clientes empresariais.

Recorde-se que a substituibilidade entre as ofertas standardizadas para clientes residenciais e PMEs e as ofertas personalizadas para grandes clientes havia sido considerada na anterior análise, tendo o ICP-ANACOM analisado o impacto da eventual existência de diferenças na utilização final aliada à ocorrência de pressões competitivas associadas a 3 grupos de utilizadores distintos: residenciais, PME e grandes contas empresariais.

É ainda de relevar que alguns intervenientes no mercado optaram por focar as suas atividades na prestação de serviços a grandes clientes empresariais, designadamente a ONI, que alterou o seu foco de atividade, optando por deixar de fornecer serviços a clientes residenciais e focando as suas atividades essencialmente nos grandes clientes empresariais e sector público, tendo também optado por satisfazer as necessidades dos grandes clientes empresariais através da disponibilização de soluções em pacote que incluem serviços de comunicações de voz em local fixo.

Por oposição, refira-se a decisão do Grupo PT (dezembro de 2011) em extinguir a empresa PT Prime – Soluções Empresariais de Telecomunicações e Sistemas, S.A. procedendo à sua incorporação na PT Comunicações, S.A., optando assim por integrar numa única empresa as ofertas dirigidas a clientes residenciais e não residenciais, bem como as ofertas destinadas a grandes clientes empresariais.

Relativamente às ofertas existentes no mercado, e especificamente no tocante à discriminação tarifária, nota-se que, ao contrário do que sucede para as PMEs e clientes residenciais em geral, ocorre maior diferenciação de preços para os grandes clientes empresariais os quais, em geral, usufruirão de condições comerciais específicas associadas a propostas tarifárias individualizadas. Note-se aliás que nos sites dos operadores não é, em geral, possível conhecer as condições oferecidas especificamente às grandes contas empresariais.

No entanto, salienta-se o facto de a crescente penetração de redes de nova geração, baseadas no cabo coaxial e na fibra ótica, permitir uma disponibilização às PME de ofertas com caraterísticas que, até há pouco tempo, se encontravam sobretudo ao alcance do segmento dos grandes clientes.

No que se refere à substituibilidade do lado da oferta, não é imediato que empresas que oferecem serviços apenas a clientes residenciais e não-residenciais PME passem a oferecer também serviços a grandes clientes, como resposta a um aumento de preços pequeno mas significativo e não transitório por parte de um monopolista hipotético na oferta do acesso a grandes clientes. De facto, entende-se que as necessidades de grandes grupos empresariais exigem, por parte dos operadores, uma capacidade de resposta, em termos nomeadamente de qualidade de serviço, superior à que será necessária para responder aos clientes residenciais ou a pequenas empresas, para além de que estas grandes empresas têm, pela sua dimensão, uma capacidade de negociação superior.

Não obstante, é de relevar que embora alguns operadores disponibilizem ofertas específicas para cada tipo de clientes (residenciais, PMEs, grandes empresas), sendo que alguns se especializam nos grandes clientes empresariais, conforme já referido, os prestadores com maior presença no mercado assumem-se como operadores globais, capazes de fornecer serviços a todos estes segmentos.

Nesta conformidade, face à análise efetuada, nomeadamente no que se refere à substituibilidade do lado da procura e da oferta, não será evidente que os grandes clientes possam constituir um segmento distinto dos restantes clientes empresariais (PMEs).

É ainda de relevar que os critérios de definição de grande cliente e de PME não são consensuais. A definição de mercados com base em critérios arbitrários (por exemplo, através da definição de um limite de faturação específico) poderia resultar na criação de um mercado artificial e desta forma contribuir para enviesar o desenvolvimento do mercado e da concorrência.

Face ao exposto, e dado o entendimento de que os clientes residenciais e os clientes empresariais (PMEs) pertencem ao mesmo mercado, conclui-se que os três tipos de clientes considerados (residenciais, PMEs e grandes empresas) fazem parte do mesmo mercado.


    1. Definição do Mercado Geográfico


Nas novas notas explicativas, a Comissão refere que:

“… a relevant geographic market comprises an area in which the undertakings concerned are involved in the supply and demand of the relevant products of services, in which area the conditions of competition are similar or sufficiently homogeneous and which can be distinguished from neighbouring areas in which the prevailing conditions of competition are appreciably different

In the electronic communications sector, the geographic scope of the relevant market has traditionally been determined by reference to two main criteria: the area covered by the network and the scope of application of legal and other regulatory instruments

“…investment in alternative infrastructure is often uneven across the territory of a Member State, and in many countries there are now competing infrastructures in parts of the country, typically in urban areas. Where this is the case, an NRA could in principle find sub-national geographic markets. The NRA would need to identify the competitors of the potential SMP operator(s) and assess the area of supply of these competitors. Competitors include both actual competitors providing competing offers in the relevant product market and entrants who are likely to enter the market in the case of a small but non-transitory price increase of the incumbents’ offer on that market. According to competition law principles, only short-term entry (i.e. less than one year) is taken into account for the purpose of market definition. The fact that competitors have a supply area which is not national does not suffice to conclude that there are distinct markets. Further evidence relating to demand-side and supply-side substitutability on the relevant market will have to be considered. Regional competitors can indeed exercise a competitive pressure reaching beyond the area in which they are present when the potential SMP operator applies uniform tariffs and the regional competitor is too large to ignore. Moreover, there should be evidence that the pressure for regional price differences come from customers and competitors and is not merely reflecting variation in underlying costs

Na última análise, o mercado geográfico definido foi o território nacional. Dada a entrada de novos operadores no mercado, bem como a introdução de novas tecnologias no mercado de acesso, é necessário proceder a uma nova identificação do mercado geográfico. Para o efeito, iremos considerar os operadores que têm ofertas comerciais no momento atual e futuras ofertas comerciais que se perspetivem num horizonte temporal razoável, na ordem dos 2 a 3 anos.

Entre os operadores atuais, nota-se que o operador histórico, PTC, tem cobertura nacional com base na sua rede de cobre. Por outro lado, no caso português, os títulos que habilitam à prestação do serviço telefónico em local fixo têm um âmbito nacional e quando incluem condições gerais e específicas associadas aos direitos de utilização de números, estas são aplicadas indiferenciadamente em todo o território nacional.

É ainda de relevar que o prestador do SU está obrigado a prestar este serviço em todo o território nacional, e praticando em conformidade a uniformidade tarifária. Note-se que devido à uniformidade tarifária praticada pelo referido prestador, aliás seguida pelos restantes prestadores no mercado pese embora nem em todos os casos esses operadores tenham cobertura nacional, qualquer resposta das empresas presentes no mercado à alteração das condições de concorrência reflete-se em todo o território nacional.

Adicionalmente, os operadores de rede móvel que oferecem produtos homezone têm redes GSM/UMTS com cobertura nacional.

As redes de cabo e fibra ótica, embora não tenham cobertura nacional, têm já uma cobertura significativa, com especial ênfase para o cabo. Adicionalmente, e tal como acontece com o tarifário de SU, os tarifários homezone e os tarifários das ofertas baseadas em VoIP são uniformes em todo o território nacional.

Para além das ofertas disponibilizadas no mercado e da cobertura geográfica das principais redes que suportam o acesso em local fixo, releva-se que o enquadramento legal vigente e o âmbito geográfico dos registos de atividade são também uniformes em todo o território nacional, pelo que não se justifica a segmentação do mercado geográfico.

Face ao exposto, conclui-se que o mercado geográfico relevante para esta análise corresponde ao território nacional.

    1. Conclusão


A análise efetuada, baseada na substituibilidade quer do ponto de vista da oferta, quer do ponto de vista da procura, permite concluir que existe um único mercado do produto:

- Acesso à rede telefónica pública num local fixo para clientes residenciais e não residenciais.

O mercado acima referido abrange todo o território nacional e engloba o acesso à rede telefónica pública em local fixo para a prestação de serviços telefónicos, independentemente da tecnologia utilizada e do tipo de acesso.

O ICP-ANACOM considera que os fatores considerados nesta análise não se irão alterar a curto/médio prazo, até à realização da próxima definição de mercado e análise de PMS.


    1. Mercados suscetíveis de regulação ex-ante


O mercado de produto definido acima equivale ao mercado relevante recomendado pela CE, acrescido dos acessos em banda larga para a prestação do serviço VoIP. Segundo a CE, nos mercados enumerados na Recomendação dos Mercados Relevantes existe a presunção de que os três critérios cumulativos, utilizados para aferir se um determinado mercado nacional é ou não relevante para regulação ex-ante, são cumpridos, pelo que a ARN não terá de reavaliar novamente a sua aplicação. No entanto, refere também a CE, a ARN é livre de poder avaliar se os três critérios se aplicam ao caso nacional, caso o considere adequado. Para o caso específico do mercado definido no capítulo anterior, julga a ANACOM ser adequada a avaliação do cumprimento dos três critérios cumulativos,

Assim, os três critérios cumulativos que a CE considera que os mercados identificados para efeitos de regulação ex-ante deverão obedecer são os seguintes57:

• Presença de obstáculos fortes e não transitórios à entrada no mercado, sejam de natureza estrutural, jurídica ou regulamentar;

• Uma estrutura de mercado que não tenda para uma concorrência efetiva no horizonte temporal pertinente. A aplicação deste critério implica que se examine a situação da concorrência por detrás dos obstáculos à entrada.

• A insuficiência do direito da concorrência para, por si só, corrigir adequadamente a ou as deficiências apresentadas pelo mercado em causa.

A presente secção avaliará o cumprimento cumulativo dos três critérios elencados pela CE, relativamente ao mercado do acesso à rede telefónica pública em local fixo. Além dos elementos apresentados pela própria CE no âmbito da Recomendação, o ICP‑ANACOM menciona, diversas vezes ao longo de todo o texto contido na presente secção, a posição do ERG sobre a aplicação do teste dos três critérios. Todas estas menções referem-se ao documento do ERG intitulado “Guidance on the application of the three criteria test58.

Sem prejuízo da natureza cumulativa dos três critérios, cada um será abordado independentemente do cumprimento dos restantes.

      1. Presença de obstáculos fortes e não transitórios à entrada no mercado


A Recomendação dos Mercados Relevantes refere, no considerando 8, que se consideram dois tipos relevantes de obstáculos à entrada no mercado: obstáculos estruturais e obstáculos jurídicos ou regulamentares.
        1. Barreiras estruturais à entrada


Relativamente às barreiras estruturais, a Comissão Europeia refere, no considerando 9 da Recomendação, o seguinte:

Os obstáculos estruturais à entrada decorrem das condições iniciais de custos ou de procura, que criam condições assimétricas entre os operadores históricos e os novos intervenientes, dificultando ou impedindo a entrada destes últimos no mercado. Por exemplo, poderá considerar-se que existem fortes obstáculos estruturais quando o mercado se caracteriza por vantagens de custos absolutas, economias de escala e/ou de gama substanciais, condicionalismos de capacidade e elevados custos não recuperáveis. Tais obstáculos têm subsistido até agora no que respeita à implantação e/ou oferta generalizada de redes de acesso local para locais fixos. Pode também estar-se na presença de um obstáculo estrutural conexo quando a oferta do serviço exige uma componente «rede» que não pode ser tecnicamente duplicada ou que, a ser duplicada, implicará custos que tornarão a atividade economicamente desinteressante para os concorrentes.”

O documento do ERG enumera um conjunto de indicadores que, de acordo com as linhas de orientação da Comissão de 2002, podem ser úteis às ARNs para efeitos de avaliar a magnitude das barreiras à entrada:

- Existência de custos afundados

- Controlo da infraestrutura difícil de duplicar

- Vantagens ou superioridade tecnológicas

- Acesso facilitado ou privilegiado aos mercados de capitais/recursos financeiros

- Economias de escala e gama

- Integração vertical

- Rede de vendas e distribuição altamente desenvolvida

- Diversificação de produtos ou serviços

Nesta análise, o ICP-ANACOM irá basear-se genericamente nos referidos indicadores, numa lógica “modified greenfield”, ou seja, tendo em consideração as obrigações impostas em mercados grossistas ou noutros mercados conexos aos mercados em análise. Nesta conformidade, e tendo presente que a pré-seleção e a ORLA foram impostas neste mercado, o ponto de partida para a análise não deveria considerar a sua existência. Em todo o caso, releva-se que a possibilidade de as obrigações em causa passarem a ser impostas no mercado grossista de originação de chamadas terá impacte neste mercado e, como tal, devem ser tidas em consideração sempre que adequado.


          1. Custos afundados e controlo de infraestrutura difícil de duplicar


Os custos afundados, ou custos irreversíveis, são custos em que a empresa tem de incorrer para entrar no mercado, mas que não podem ser recuperados. Estes custos, à semelhança dos custos fixos, não variam com a quantidade produzida mas, em contraste com estes últimos, não dependem do período total em que a empresa permaneça no mercado. Elevados custos afundados, tudo o resto constante, tornam a entrada no mercado menos atrativa, e nessa medida constituem barreiras à entrada.

Determinadas infraestruturas de telecomunicações envolvem elevados custos afundados e prazos de construção longos. Em particular, as redes de cobre, tradicionalmente utilizadas para a prestação do acesso à rede telefónica pública a partir de um local fixo, são infraestruturas dificilmente duplicáveis e com implementação morosa. Adicionalmente, será de registar o facto de a rede do operador histórico, PTC, se encontrar fortemente implantada em todo o país, quer em termos de rede de acesso, quer em termos de interligação. Atualmente, possui infraestrutura que lhe permite oferecer serviços a quase 2 milhões de clientes na modalidade de acesso direto.

A dificuldade em replicar a rede de cobre da PTC, que é passível de colocar entraves à entrada rápida e efetiva no mercado, tem de ser avaliada no contexto da presença de ofertas grossistas, impostas ao operador histórico, bem como do desenvolvimento acentuado de redes de nova geração (RNG) (seja de cabo coaxial ou de fibra ótica) e suportadas nas tecnologias sem fios (especialmente redes móveis), que são detidas por operadores alternativos e que têm forte disseminação nacional.

A relevância das ofertas grossistas na redução das barreiras à entrada

O desenvolvimento da Oferta de Referência do Acesso às Condutas (ORAC) tem-se assumido como um importante fator de redução das barreiras à implementação de redes alternativas à do operador histórico, permitindo ultrapassar obstáculos de natureza física e económica associados à saturação do subsolo ou a dificuldades logísticas e burocráticas para o desenvolvimento de atividades de construção de condutas, ao elevado montante global de investimentos que a replicação das infraestruturas implica para os novos operadores, bem como à ineficiência associada à sua duplicação, num elevado número de zonas geográficas.

Desde que entrou em vigor (em meados de 2006), a ORAC registou um interesse crescente por parte dos operadores que dela beneficiam, o que se traduziu, nomeadamente, no aumento do número de respostas a pedidos de informação sobre condutas e infraestrutura associada e do número de intervenções nas condutas na PTC.

Gráfico 10 – Número de respostas a pedidos de instalação no âmbito da ORAC



Fonte: ICP-ANACOM


As condições de acesso e utilização de condutas e infraestrutura fixadas na ORAC constituem efetivamente um aspeto determinante para que o processo de implantação das redes de acesso em fibra ótica, e o desenvolvimento dos serviços nelas suportados, possam decorrer de modo concorrencial. Note-se que os operadores alternativos que têm vindo a beneficiar da ORAC, fazem-no em grande medida no âmbito da construção de redes de banda larga, e com vista à prestação de serviços de banda larga, razão pela qual esta obrigação foi identificada na sequência da análise dos mercados relevantes 4 e 5.

Adicionalmente, relevam-se também as ofertas de referência de circuitos alugados (ORCA) e a oferta de referência de circuitos Ethernet (ORCE) que são importantes sobretudo para os operadores cujo modelo de negócio não envolve um forte investimento em infraestruturas de rede alternativas, ou que não têm redes com cobertura nacional, uma vez que proporcionam o acesso em todo o território nacional, e de modo não-discriminatório, a inputs grossistas que lhes permite a construção de rede própria.

De referir adicionalmente a existência da ORALL59, a qual permite também colmatar problemas associados ao investimento em rede própria. Esta oferta permite em particular a prestação, por parte de operadores alternativos, de serviços de banda estreita e de banda larga com base na utilização do lacete local que pertence à PTC. Sem prejuízo, os operadores alternativos tipicamente não recorrem à desagregação do lacete local para oferecer isoladamente acessos telefónicos em local fixo, pelo que esta oferta grossista não se considera particularmente relevante para a análise concorrencial deste mercado. Adicionalmente, embora implique investimentos menores do que a construção de uma rede própria, estes só se justificam em determinadas áreas de central, o que leva a que os operadores que recorrem à desagregação do lacete local não estejam presentes em todas as áreas de central, e como tal não estão presentes em todo o território nacional.

Sem prejuízo da existência da ORAC, particularmente determinante na construção de redes de banda larga - que permitem também o acesso à rede telefónica pública a partir de um local fixo -, e da ORCA, da ORCE e da ORALL, a dificuldade de implantar rapidamente e oferecer de forma generalizada uma rede de acesso de dimensão nacional constitui ainda uma significativa barreira à expansão dos novos operadores. Neste contexto, é de destacar a obrigação, que será imposta ao Grupo PT no âmbito do mercado grossista de originação, de disponibilizar uma (ORLA).

A ORLA consiste numa oferta grossista, a um preço determinado, do direito de faturação da linha telefónica da PTC, permitindo a outras empresas legalmente habilitadas o estabelecimento de uma oferta retalhista própria que integre o realuguer da linha com serviços telefónicos.

Tendo tido o seu arranque em 2006, a partir do final de 2007 começou a registar-se uma redução do número de solicitações de ativação da ORLA, como se observou no Gráfico 4. Esta situação está relacionada com uma mudança no modelo de negócio dos “outros operadores não pertencentes ao Grupo PT” (doravante, OPS) beneficiários da ORLA no sentido de suportarem as suas ofertas na ORALL, ou em infraestrutura própria, subindo assim na chamada “escada de investimento”.

Uma análise que tome em linha de conta apenas o números de acessos ORLA não permitirá, no entanto, avaliar inteiramente a importância que esta oferta grossista assumirá nos mercados a jusante, tendo em conta que a existência de uma oferta deste tipo garante um determinado nível de contestabilidade no mercado, ou seja, a possibilidade de entrada efetiva e rápida no mercado. A simples existência desta contestabilidade contribui para constranger os preços praticados no mercado de retalho, dado que a existência de lucros anormais neste mercado poderia incentivar um determinado operador a entrar no mercado com base na ORLA.

Finalmente, relevam-se as obrigações de acesso à rede, impostas ao abrigo do leilão multifaixa, que teve lugar em 2011, que efetivamente obrigam aos três atuais operadores móveis com rede própria a aceitar negociar de boa-fé acordos com vista ao acesso grossista às suas redes nas faixas dos 800 MHz (MEO, NOS e Vodafone) e 900 MHz (Vodafone). Em particular, os operadores são obrigados a aceitar negociar acordos que permitam a prestação de serviços finais equivalentes àqueles que prestem aos seus clientes nessas faixas. Caso os operadores optem pela prestação de serviços de homezone nessas faixas, qualquer operador pode solicitar a negociação de acordos de MVNO nestes moldes.

Assim, existe neste momento um conjunto alargado de meios, para além da construção de uma rede de cobre própria, através das quais os operadores podem oferecer acessos à rede telefónica pública a partir de um local fixo.

Oferta de rede própria

Adicionalmente, e em degraus mais elevados da “escada de investimento”, verifica-se a oferta, por parte de operadores alternativos, do acesso à rede telefónica pública a partir de um local fixo com base em rede próprias, nomeadamente com base nas redes móveis, que utilizem a tecnologia GSM/UMTS, e com base em RNG, designadamente redes de cabo coaxial e de fibra ótica.

É aliás relevante o crescimento significativo de acessos baseados nas tecnologias alternativas ao cobre. Por um lado, este crescimento decorre em paralelo a um decréscimo relativamente simétrico dos acessos baseados em cobre, o que revela a importância crescente dos acessos com base em tecnologias alternativas. Por outro lado, é de notar a quota de mercado significativa que os operadores alternativos têm nos acessos com base em RNG e redes móveis - ainda que se verifique um decréscimo desta quota de mercado, atendendo à evolução crescente dos acessos telefónicos do Grupo PT prestados com base na sua rede de fibra ótica.

Gráfico 11 – Evolução total dos acessos clássicos e VoIP



Fonte: ICP-ANACOM



Gráfico 12 – Quota de mercado dos operadores alternativos em acessos homezone e VoIP

Fonte: ICP-ANACOM

Importa ainda relevar que60, a par da elevada cobertura da rede de cobre, a nível de acessos analógicos, e a nível de DSL (quase 100% em dezembro de 2012, sendo das mais elevadas no contexto europeu; no que diz respeito apenas às zonas rurais, atingia um valor de mais de 90%, sendo também das mais elevadas no referido contexto), garantida sobretudo pelo Grupo PT, já existem em Portugal importantes níveis de cobertura por parte de redes alternativas às do Grupo PT.

Assim, quanto à rede de cabo, a percentagem de alojamentos com acessos suportados em EuroDOCSIS 3.0 – “standard” correspondia, no final de 2012, a cerca de 68,2 por cento do total de alojamentos61. Com base em dados da CE (Digital Agenda Scoreboard 2013), da mesma data, a cobertura de redes por cabo com base em EuroDOCSIS 3.0 em Portugal (76 por cento), estava em 4º lugar entre os países da UE. Sem prejuízo, e conforme pode ser visto na figura abaixo, a densidade dos alojamentos cablados é sobretudo concentrada nos grandes centros urbanos do litoral. Ainda assim, Portugal apresentava, em dezembro de 2012, e novamente com base em dados da CE, uma das maiores coberturas de rede de cabo da UE (a cobertura de redes por cabo standard em Portugal situava-se, em dezembro de 2012, nos 77,4 por cento do total de alojamentos, acima da média de 42,7 por cento da EU. No que diz respeito às zonas rurais, verifica-se uma cobertura de 30,8 por cento do total de alojamentos, contra 7,2 por cento de média a nível europeu).

Os alojamentos cablados com fibra ótica (fiber to the home ou fiber to the building - FTTH/B) por todos os operadores equivaliam, no final de 2012, a cerca de 37,1 por cento do total de alojamentos familiares clássicos. Estima-se que o efeito de dupla contagem atinja, no máximo, 24,4 por cento dos alojamentos cablados. Combinando as plataformas existentes para acesso à Internet de alta velocidade, no final de 2012, cerca de 77,8% dos alojamentos em Portugal estavam preparados para receber serviços com elevados débitos (de acordo com dados da Digital Agenda Scoreboard 2014 – Broadband markets62, a percentagem de cobertura das RNG em 2013 em Portugal já era na ordem dos 84%), para além de naturalmente também estarem preparados para serviços de voz.

É pois possível concluir que embora, não tenham cobertura em todo o território nacional, as redes de cabo e fibra ótica têm já níveis de coberturas muito significativos, complementando a oferta de rede de cobre em muitos concelhos do país, situação que tenderá a intensificar-se com o alargamento de cobertura das redes de fibra ótica, incluindo em Concelhos mais remotos e/ou de menor densidade populacional (neste caso por via dos concursos para a instalação, gestão, exploração e manutenção de redes de comunicações eletrónicas de alta velocidade nas zonas rurais).



Figura 1 – Distribuição por concelho do total de alojamentos cablados por todos os operadores em proporção do total de alojamentos (Portugal Continental)

Fonte: ICP-ANACOM (dados publicados no documento “Sector das Comunicações 2012”, do ICP ANACOM).

É de relevar a importância da regulação nos mercados 4 e 5, no que ao incremento de acessos em banda larga diz respeito. O ICP-ANACOM aprovou, por deliberação de 06.02.2012, o projeto de decisão relativo aos mercados grossistas de acesso à infraestrutura de rede num local fixo e de acesso em banda larga.

A análise de mercado efetuada e as medidas previstas neste projeto de decisão tiveram em consideração as alterações ocorridas ao nível dos mercados retalhistas e grossistas de acesso em banda larga, com impacto significativo, nomeadamente a proliferação das ofertas em pacote, nomeadamente triple-play, disponibilizadas pelo operador histórico e pelos prestadores de serviços alternativos presentes no mercado, o aumento dos débitos das ofertas de banda larga com a comercialização de ofertas suportadas em redes de fibra ótica e de distribuição em cabo coaxial (DOCSIS 3.0), com ofertas de velocidades de download de 100 Mbps e superiores, e o aumento do investimento ao nível das redes de acesso de alta velocidade, tanto em redes de cabo como em redes FTTH.

Neste contexto, equaciona-se, para além da obrigação de acesso desagregado ao lacete e sublacete local em cobre e de acesso às condutas e postes em todo o território nacional, a imposição, em determinados concelhos, do acesso temporário à fibra ótica (enquanto o acesso desagregado à mesma não for viável) através de um acesso virtual.

Atendendo, em particular, ao conjunto de obrigações de acesso que o projeto de decisão do ICP‑ANACOM prevê impor ao Grupo PT enquanto operador com PMS, bem como o próprio desenvolvimento do mercado, especialmente no que se refere aos recentes investimentos em infraestrutura própria, em particular fibra ótica, por parte dos operadores alternativos, é expectável que exista um crescimento do parque de acessos em banda larga, contribuindo, concomitantemente, para um crescimento ainda mais significativo dos serviços VoIP oferecidos pelos operadores alternativos.

Numa análise integrada dos vários níveis de entrada, baseados em graus crescentes de utilização de infraestrutura própria, é possível concluir que a dimensão de custos afundados é adaptável a várias estratégias de entrada distintas. Atendendo à existência de ofertas grossistas que garantem o acesso à rede, entre as quais a ORLA e a ORALL, não se considera que este fator constitua uma barreira à entrada significativa. É, aliás, de relevar a diversidade de prestadores presentes no mercado.

Nota-se que no final do primeiro trimestre de 2014, existiam 7 empresas em atividade que prestavam o serviço telefónico apenas por acesso direto, quer sobre infraestruturas próprias, quer sobre infraestruturas de terceiros (sobretudo sobre acessos ORLA e lacetes locais), enquanto 8 prestadores prestavam o serviço tanto por acesso direto como por acesso indireto, neste último caso suportados na seleção chamada a chamada ou na pré-seleção. Por outro lado, existiam diversos tipos de prestadores, desde prestadores integrados em grupos predominantemente nacionais de comunicações eletrónicas (tais como o Grupo PT, e a ZON Optimus63), a prestadores integrados em grupos económicos internacionais (Vodafone, Colt Telecom e Orange), a prestadores com presença em vários mercados e prestadores mais direcionados para determinados segmentos, como o empresarial (como é o caso da Onitelecom e da G9SA).


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