Mercados retalhistas de acesso à rede telefónica pública num local fixo e mercados de serviços telefónicos prestados em local fixo



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Enquadramento regulamentar

  1. A Recomendação da Comissão Europeia sobre mercados relevantes


Em 17 de dezembro de 2007, a Comissão Europeia (CE) publicou a Recomendação sobre mercados relevantes revista4 – “Recomendação 2007/879/CE, de 17 de dezembro, a qual substitui a Recomendação da Comissão 2003/311/CE5 relativa aos mercados relevantes de produtos e serviços no sector das comunicações eletrónicas suscetíveis de regulamentação ex-ante em conformidade com a Diretiva 2002/21/CE6 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas” (doravante Recomendação).

A atual Recomendação prevê sete mercados relevantes7, um a nível retalhista8 e os restantes seis a nível grossista9.

Tal como na versão anterior da Recomendação, a versão revista é acompanhada de uma “Exposição de Motivos” onde a Comissão procura explicar a definição dos novos mercados10.

Na sequência desta revisão, um dos mercados presentemente em análise (mercados 1 e 2 da “anterior Recomendação”) é definido pela CE da seguinte forma:



  • Mercado 1: Acesso à rede telefónica pública num local fixo para clientes residenciais e não residenciais.

Os restantes mercados em análise – mercados retalhistas dos serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo (mercados 3 a 6 da “anterior Recomendação”), já não são suscetíveis de regulação ex-ante, de acordo com a atual versão da Recomendação.

Está presentemente a decorrer a revisão desta Recomendação, relevando-se a publicação recente do relatório Future electronic communications markets subject to ex-ante regulation11, encomendado pela CE com vista a preparar a referida revisão, e onde se sugere que o atual mercado 1 seja eliminado da lista de mercados relevantes suscetíveis de serem objeto de regulação ex-ante. No entanto, é de referir que nenhuma decisão foi tomada sobre esta matéria, pelo que o mercado em causa ainda integra a lista de mercados relevantes, e poderá continuar a integrá-la, já que o relatório mencionado constitui apenas um estudo contratado pela CE e não reflete necessariamente a visão dessa entidade.

Note-se que o Grupo de Reguladores Europeus (ERG), que passou a ser designado por Organização de Reguladores Europeus de Comunicações Eletrónicas (BEREC)12 já se pronunciou a respeito da lista de mercados relevantes, tendo referido o seguinte, em resposta à consulta pública da CE sobre a revisão da Recomendação13: “Regarding the list of relevant markets, BEREC has identified current market 1 as a potential candidate to be excluded from the list if there is a clarification that associated relevant obligations concerning wholesale line rental and carrier selection and carrier pre selection, if necessary, can be imposed at wholesale level.”

Mais recentemente, na opinião que emitiu em relação ao draft da Recomendação revista, o BEREC referiu o seguinte14:

BEREC agrees with the long term trends in these markets identified by the European Commission. However, wholesale line rental and call origination will continue to be important drivers of competition in downstream retail markets in the short to medium term in the majority of Member States and it is premature to remove Markets 1 and 2 from the list of markets susceptible to ex ante regulation. While BEREC welcomes the acknowledgement by the European Commission that Market 2 will remain susceptible to ex ante regulation for another review period in some Member States, it requests that the European Commission mirrors this acknowledgment with respect to Market 1 and includes a transitional period. (…)

BEREC argues that competitive conditions in a good number of Member States justify the continuation of WLR and CS/CPS regulation. (…)

BEREC notes that even in cases where competition on the retail market has reached a satisfactory level, this is, in most cases, due to the availability of regulated offers on wholesale markets such as wholesale call origination that still plays a significant role in the development of competition in the retail markets, since some operators still rely on the wholesale inputs of the SMP operator to enhance their coverage of the national territory and thus compete in more similar conditions with larger operators. In a large majority of countries, PSTN is operated by the incumbent operator. A significant number of NRAs therefore fear that removing the regulatory obligations imposed under Market 2 would leave the incumbent operator with significant market power in Market 1, without incentives not to abuse this market power (applying market foreclosure or higher pricing strategies), as alternative operators would no longer be able to compete with the same underlying offers”.

    1. O processo de análise de mercados


A Lei n.º 5/200415, de 10 de fevereiro, alterada e republicada pela Lei n.º 51/201116, de 13 de setembro (doravante Lei das Comunicações Eletrónicas (LCE)) aprovou o regime jurídico aplicável às redes e serviços de comunicações eletrónicas e aos recursos e serviços conexos, definindo as competências da Autoridade Reguladora Nacional (ARN) neste domínio.

De acordo com o art.º 18.º da LCE, compete à ARN, o ICP‑ANACOM, definir e analisar os mercados relevantes, declarar as empresas com PMS e determinar as medidas adequadas às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas

Este processo desenvolve-se de acordo com as seguintes fases (art.os 55.º a 61.º da LCE)17:


  • Definição dos mercados relevantes (art.º 58.º da LCE)

Compete à ARN definir os mercados relevantes de produtos e serviços do sector das comunicações eletrónicas, incluindo os mercados geográficos relevantes, em conformidade com os princípios do direito da concorrência.

Na definição de mercados relevantes deve a ARN, em função das circunstâncias nacionais, ter em conta a Recomendação e as Linhas de Orientação da Comissão Europeia relativas à análise e avaliação do poder de mercado significativo no âmbito do quadro regulamentar comunitário para as redes e serviços de comunicações eletrónicas18 (daqui em diante designadas por ‘Linhas de Orientação’).



  • Análise dos mercados relevantes (art.º 59.º da LCE)

Compete à ARN analisar os mercados relevantes definidos nos termos do ponto anterior, tendo em conta as Linhas de Orientação.

O procedimento de análise de mercado tem como objetivo investigar a existência de concorrência efetiva. Não existe concorrência efetiva caso seja possível identificar empresas com PMS19.

Considera-se que uma empresa tem PMS se, individualmente ou em conjunto com outras20, gozar de uma posição equivalente a uma posição dominante, ou seja, de uma posição de força económica que lhe permita agir, em larga medida, independentemente dos concorrentes, dos clientes e dos consumidores.


  • Imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações regulamentares (art.º 66.º da LCE)

Caso o ICP‑ANACOM conclua que um mercado é efetivamente concorrencial, deve abster-se de impor qualquer obrigação regulamentar específica e, se estas existirem, deve suprimi-las.

Caso o ICP‑ANACOM determine que o mercado relevante não é efetivamente concorrencial, compete-lhe impor às empresas com PMS nesse mercado as obrigações regulamentares específicas adequadas, ou manter ou alterar essas obrigações, caso já existam (artº 59.º).

As obrigações impostas (cfr. n.º3 do art.º55):


  • Devem ser adequadas ao problema identificado, proporcionais e justificadas à luz dos objetivos de regulação consagrados no art.º 5.º da LCE;

  • Devem ser objetivamente justificáveis em relação às redes, serviços ou infraestruturas a que se referem;

  • Não podem originar uma discriminação indevida relativamente a qualquer entidade;

  • Devem ser transparentes em relação aos fins a que se destinam.

Neste contexto, o presente documento consubstancia o sentido provável de decisão do ICP‑ANACOM sobre a definição do mercado de acesso à rede telefónica pública num local fixo, a avaliação da necessidade de manter a regulação ex-ante no referido mercado e a análise da necessidade de imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações regulamentares.

O presente documento consubstancia ainda o sentido provável de decisão do ICP-ANACOM sobre os mercados retalhistas dos serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo, que atualmente são regulados mas que já não integram a lista de mercados suscetíveis de regulação ex-ante.

Na perspetiva comunitária, os motivos (teste dos três critérios) subjacentes à não integração dos mercados retalhistas dos serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo na lista de mercados suscetíveis de regulação ex-ante são os seguintes:


  • Inexistência de obstáculos fortes e não transitórios à entrada nesse mercado, sejam de natureza estrutural, jurídica ou regulamentar: de acordo com a CE, as obrigações grossistas de seleção e pré-seleção de operador reduzem significativamente as barreiras à entrada nos mercados retalhistas de serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo. Este facto, alega a CE, torna-se ainda mais evidente pela entrada em grande escala na Europa de operadores alternativos que conduziu a uma redução significativa das quotas de mercado dos operadores incumbentes.

  • Uma estrutura de mercado que tenda para uma concorrência efetiva no horizonte temporal pertinente: a entrada no mercado de operadores de tráfego fixo que baseiam a sua atividade na seleção ou pré-seleção do operador e na oferta de realuguer da linha de assinante (ORLA), conjuntamente com os serviços de tráfego a partir de telefonia IP nos Estados- Membros em que há uma penetração significativa de banda larga, implica que, de forma geral a nível comunitário, os mercados retalhistas de serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo tendem para uma situação de concorrência efetiva.

  • A suficiência do direito da concorrência para, por si só, corrigir adequadamente a ou as deficiências apresentadas pelo mercado em causa: podem surgir restrições potenciais à concorrência por via, por exemplo, de estratégias de estrangulamento das margens por parte dos operadores incumbentes. Todavia, se estas práticas constituírem um abuso da posição dominante, a lei da concorrência possui os instrumentos suficientes para solucionar essas potenciais falhas do mercado.

Sem prejuízo de os mercados retalhistas de serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo não serem considerados, na perspetiva comunitária, passiveis de regulação ex-ante, as ARN ainda assim podem identificar mercados que não estão na lista da recomendação sempre e quando os ditos mercados assumem características que justificam a regulação ex-ante.

Assim, tendo presente que os mercados em causa são atualmente regulados, torna-se necessário que seja aferida a necessidade de manter, alterar ou suprimir essa regulação

Os mercados retalhistas de serviços telefónicos publicamente disponíveis num local fixo identificados pela CE na Recomendação de 2003 e que são objeto da presente análise são os seguintes:


  • Serviços telefónicos locais e/ou nacionais publicamente disponíveis fornecidos num local fixo para clientes residenciais;

  • Serviços telefónicos internacionais publicamente disponíveis num local fixo para clientes residenciais;

  • Serviços telefónicos locais e/ou nacionais publicamente disponíveis fornecidos num local fixo para não clientes residenciais;

  • Serviços telefónicos internacionais publicamente disponíveis num local fixo para clientes não residenciais.

Adicionalmente, também será objeto da presente análise o mercado dos serviços telefónicos destinados a números não geográficos publicamente disponíveis num local fixo.

Nesta análise de mercados são tidas na melhor conta as posições da CE e do BEREC. Mais especificamente, na análise de concorrência são tidos em consideração os princípios definidos no documento do ERG intitulado Guidance on the application of the three criteria test21. Por seu lado, na análise e definição das obrigações a impor (ou suprimir) são também tidos em conta os princípios estabelecidos no âmbito da posição comum do ERG relativa à imposição de obrigações nos mercados de comunicações eletrónicas22.

A respeito da imposição de obrigação regulamentares ex-ante, importa relevar que na Recomendação da CE sobre mercados relevantes está previsto que apenas se devem impor obrigações regulamentares a nível retalhista nos casos em que as ARN considerem que as medidas aplicáveis ao mercado grossista não permitem garantir uma concorrência efetiva e o cumprimento de objetivos de interesse público.

A presente análise tem assim por objetivo principal identificar se existe concorrência efetiva nos mercados retalhistas de banda estreita, de forma a avaliar da necessidade de imposição de obrigações nesses mercados ou a montante, nos respetivos mercados grossistas. De facto, na Exposição de Motivos da CE é referido que o exercício de definição de mercados não é um objetivo por si só, mas um meio para atingir um determinado fim. A definição de mercados é assim um meio necessário para avaliar se os utilizadores de um determinado produto ou serviço estão protegidos por uma concorrência efetiva ou, se pelo contrário, é necessário impor regulação ex-ante para a assegurar.

Segundo a metodologia adotada na Recomendação da CE sobre mercados relevantes, o ponto de partida para a definição e identificação de mercados relevantes grossistas é uma caracterização dos mercados retalhistas conexos, da sua dimensão geográfica e das pressões concorrenciais a que estão sujeitos, do lado da procura e da oferta, de uma forma prospetiva.

Assim, numa primeira fase, são definidos os mercados retalhistas conexos e é analisado se esses mercados retalhistas apresentam falhas de concorrência que justifiquem a possível manutenção ou imposição de obrigações regulamentares nesses mesmos mercados ou se será suficiente a imposição de obrigações nos mercados grossistas associados, sendo de seguida definidos os mercados relevantes grossistas nas mesmas dimensões – mercado(s) de produto e mercado(s) geográfico(s) – e avaliada a eventual existência de PMS nestes mercados. Por último, são analisadas as obrigações regulamentares a impor às empresas detentoras de PMS nos mesmos mercados grossistas, ou, na ausência de PMS, a forma de supressão de eventuais obrigações anteriormente impostas.

A presente análise de mercados foi sujeita ao procedimento geral de consulta ao abrigo do art.º 8.º da LCE, e ao procedimento de audiência prévia dos interessados em conformidade com o previsto nos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), em ambos os casos por um período de 30 dias úteis, e foi também submetida à Autoridade da Concorrência (AdC) para que se pronunciasse nos termos do artigo 61.º da LCE.

Por comunicação recebida em 11.02.2014, a AdC emitiu o seu parecer tendo genericamente referido concordar com a aproximação do SPD do ICP-ANACOM. Em concreto, a AdC refere não se opor à definição dos mercados do produto e geográficos relevantes e refere que a supressão das obrigações atualmente impostas nos mercados retalhistas analisados é adequada desde que as obrigações de seleção e pré-seleção de chamadas e de disponibilização da oferta de realuguer da linha de assinante (ORLA) sejam impostas no mercado grossista de originação de chamadas na rede telefónica publica num local fixo.

No âmbito dos procedimentos de consulta e de audiência prévia dos interessados, o ICP‑ANACOM recebeu 4 respostas, entre as quais uma resposta de uma associação de consumidores.

Analisados os comentários, foi preparado um relatório relativo ao sentido provável de decisão (SPD) do ICP-ANACOM, o qual contém um resumo dos contributos recebidos e os entendimentos do regulador a esse respeito. O relatório faz parte integrante deste projeto de decisão final.


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