Mercados retalhistas de acesso à rede telefónica pública num local fixo e mercados de serviços telefónicos prestados em local fixo



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Barreiras à expansão


A capacidade instalada das redes que permitem o acesso à rede telefónica pública a partir de um local fixo é significativa. A cobertura da rede GSM/UMTS é praticamente nacional, e há redes de cabo e de fibra ótica, detidas por prestadores alternativos ao operador histórico, com coberturas significativas. A expansão da oferta de acessos, em face a aumentos da procura, poderá assim ser feita sem incorrer em custos marginais elevados.

Conforme referido também acima, uma importante barreira à expansão diz respeito aos custos de mudança dos consumidores. Conforme concluído, os custos de mudança não são suficientemente elevados para impedir um grau concorrencial significativo.


        1. Concorrência potencial


A ameaça de entrada rápida no mercado de acesso telefónico em local fixo é uma ameaça credível, atendendo ao exposto na secção 3.4.1.1.1. Tendo em conta a multiplicidade de modalidades de entrada no mercado, com graus diferenciados de infraestrutura própria, considera-se que a concorrência potencial é significativa, credível e sustentada e contribuirá para prevenir, de modo efetivo, subidas de preços retalhistas acima dos níveis concorrenciais.

Embora não diga respeito à entrada potencial no mercado de acesso telefónico em local fixo, é, no caso português, de relevar a influência que os serviços baseados nas redes móveis que não estão circunscritos a uma área específica podem ter no mercado em análise. O serviço móvel terrestre atinge, em Portugal, uma elevada taxa de penetração (medida com base em estações móveis ativas com utilização efetiva, e excluindo placas/modems para acesso à Internet, e estações móveis afetas ao serviço Machine-to-Machine (M2M), a penetração era de 110,2 por 100 habitantes no 1º trimestre de 2014).

Adicionalmente, verifica-se a existência de tarifários pré-pagos cuja componente fixa da tarifa de duas partes (seja carregamento obrigatório, seja mensalidade) é reduzida ou mesmo nula – são exemplos a destacar, neste título, as modalidades sem carregamento obrigatório dos tarifários das marcas “low-cost” dos três operadores com rede própria. A componente fixa dos tarifários móveis permite obter acesso à rede telefónica pública, através da rede móvel, pelo que poderia eventualmente exercer alguma pressão sobre os preços praticados no acesso fixo. Esta pressão concorrencial tenderá a ser maior em determinados segmentos da população, nomeadamente os mais jovens (segundo dados da Marktest78 relativos ao final de 2013, em quase 50% dos lares sem serviço de voz, o indivíduo que contribui com o maior rendimento tem uma idade inferior a 44 anos). Acresce que, segundo dados do e-household survey de 201179, em Portugal cerca de 33% dos lares têm apenas serviço móvel. Em todo o caso, atentas as funcionalidades distintas dos serviços fixos e dos serviços móveis, não se considera que os segundos exerçam uma pressão concorrencial significativa sobre os preços, sendo frequentemente associados pelos utilizadores finais numa lógica de complementaridade, conforme referido na secção 3.1.4.

Também a utilização de software específico que permite estabelecer comunicações de voz através da Internet (VoI) poderia exercer alguma pressão concorrencial sobre a prestação do acesso à rede telefónica pública a partir de um local fixo, no entanto neste caso específico, conforme referido na secção 3.1.2, não há registo de uma utilização relevante destas funcionalidades.

Em conclusão, não se considera que nenhum dos casos apresentados, designadamente relacionados com os serviços baseados nas redes móveis e com os serviços de VoI, constrange suficientemente a definição de preços no mercado em análises, atendendo às diferenças a nível de funcionalidades, identificadas na definição de mercado,

        1. Serviço Universal


Além dos elementos referidos acima, existe um outro elemento que tem um impacte significativo no que ao critério em análise diz respeito. Este elemento, associado a uma situação muito específica de Portugal, relativa à recente adjudicação do SU, na componente do STF, a dois operadores80 que não o operador histórico, é o facto de, no âmbito de um procedimento concursal específico para a designação de prestadores do SU, em que o (menor) preço constituiu o único fator de avaliação das propostas, ter sido fixado um conjunto de condições especificamente associadas prestadores essa prestação. Incluem-se nestas condições a obrigatoriedade de disponibilizar tarifários que permitam cumprir com o objetivo de assegurar a acessibilidade dos preços do SU.

Assim, a existência a nível nacional, de uma oferta tarifária associada ao SU, em que os preços do acesso e dos serviços telefónicos prestados em local fixo estão sujeitos a determinados limites, constitui por si só um fator que condicionará a fixação de preços por parte do operador histórico.

A este respeito, releva-se que a PTC, para além de ser o operador com PMS neste mercado, também tem sido ao longo dos últimos anos o prestador do SU. No entanto, em 2012 foram lançados três procedimentos com vista à designação de prestadores do SU, por concurso público, processo que se encontra finalizado, tendo sido adjudicadas as prestações ao abrigo deste procedimento e o novo prestador do SU já iniciou a sua prestação.

Pese embora a PTC tenha sido um dos candidatos qualificados no concurso em causa, a combinação de propostas ganhadoras pertenceu a dois operadores alternativos, a Optimus e a ZON (que entretanto se fundiram na NOS, conforme já referido), tendo o primeiro ganho o concurso nas zonas Norte e Centro do país e o segundo na zona Sul e Ilhas81.

A partir do momento em que a NOS iniciou a sua atividade na qualidade de prestador do SU, o que já aconteceu em 1 de junho de 2014, a PTC deixou de ter obrigações nesse âmbito. As condições/obrigações que foram fixadas no âmbito dos procedimentos referidos são assim asseguradas pelo novo prestador do SU.

Neste contexto, releva-se que as obrigações que estão em causa implicam, entre outras matérias, que a NOS deva satisfazer todos os pedidos razoáveis de ligação a uma rede de comunicações pública num local fixo e a prestação de um serviço telefónico acessível ao público através daquela ligação, nas zonas geográficas onde a prestação do serviço é contratada.

Deve ainda a NOS garantir que a ligação à rede e a prestação do serviço que disponibiliza permita:


  1. A ligação e utilização de equipamentos terminais adequados;

  2. O estabelecimento e a receção de chamadas telefónicas locais, de chamadas telefónicas nacionais, concretamente chamadas envolvendo números geográficos e não geográficos, em conformidade com o estabelecido no PNN, e de chamadas telefónicas internacionais;

  3. O estabelecimento e a receção de comunicações fac-símile;

  4. O estabelecimento de comunicações de dados, com débitos suficientes para viabilizar o acesso funcional à Internet;

  5. O acesso, através do número nacional de socorro definido no PNN ou de quaisquer outros números especificados pelo ICP-ANACOM, aos vários sistemas de emergência, nos termos fixados na legislação aplicável;

  6. O acesso a um serviço completo de informações de listas prestado nos termos definidos na alínea c) do n.º 1 do artigo 89.º da LCE.

Acresce que os serviços disponibilizados aos clientes devem ser prestados em local fixo, com recurso à numeração geográfica, podendo a sua prestação efetuar-se com recurso a qualquer tecnologia, com ou sem fios.

As novas obrigações a que a NOS está sujeita implicam necessariamente o reforço da sua presença na globalidade do território nacional. Como tal, esta situação também contribuirá também a médio prazo para que os obstáculos à entrada e ao desenvolvimento da concorrência se atenuem.

Em paralelo com as obrigações referidas anteriormente, a NOS, enquanto prestadora do SU, terá também de disponibilizar um "Tarifário do SU", aplicado uniformemente, quer em cada uma das zonas geográficas incluídas na prestação do SU, quer entre todas as zonas geográficas em que a prestação é contratada, tarifário que dará cumprimento ao objetivo de garantir a acessibilidade dos preços das prestações do SU.

Terá também de cumprir um conjunto de parâmetros de qualidade de serviço com objetivos de desempenho fixados.

Neste contexto, entende-se que não é pelo facto de a PTC ter deixado de ser o prestador do SU de ligação a uma rede de comunicações pública num local fixo e de serviços telefónicos acessíveis ao público, e consequentemente ter deixado de ter as obrigações a que estava sujeita, que deixará de se sentir condicionada na prestação do acesso em local fixo. O ICP‑ANACOM entende que esse condicionamento se fará sentir em virtude da pressão concorrencial que será exercida pela NOS, dada a obrigação de garantir a acessibilidade de preços do SU, na totalidade do território nacional. A PTC (e o Grupo PT em geral) terá sempre de ter em conta os tarifários do SU, e a sua disponibilização em todo o território, na fixação dos preços das suas ofertas retalhistas.

Assim, os condicionamentos a que a PTC estava diretamente sujeita por ser um operador com PMS, e por ser o prestador do SU, ainda que deixe de estar regulada a nível de PMS e tenha deixado de ser o prestador do SU, continuam por via indireta a ser exercidos sobre a empresa, garantindo assim também a proteção de eventuais clientes que se mantenham cativos da rede de cobre.


        1. Conclusão sobre a estrutura de mercado que não tenda para uma concorrência efetiva no horizonte temporal pertinente


Verificou-se, na secção anterior, que não existem barreiras à entrada relevantes nos mercados em análise. Nesta secção constatou-se adicionalmente que as empresas que têm efetivamente entrado no mercado têm genericamente lançado tarifários relativamente inovadores e com preços competitivos, através dos quais têm conseguido aumentar a sua base de clientes. Tal facto demonstra, por um lado, reduzidas barreiras à expansão e, por outro, que existe uma procura relativamente elástica – este fator é de particular importância na aferição do presente critério cumulativo, dado que, conforme nota a Comissão Europeia na Recomendação dos Mercados Relevantes, “(…) é necessário examinar se no setor se têm observado entradas frequentes e bem sucedidas e se as entradas têm sido ou podem ser de futuro suficientemente imediatas e persistentes para limitar o poder de mercado”.

Verifica-se, pois, que no setor têm existido entradas frequentes de operadores no mercado com algum sucesso, demonstrado pelo aumento da quota de mercado dos operadores alternativos, e a sensibilidade ao preço dos consumidores permite aferir que, no futuro, a ameaça de nova entrada com sucesso é credível e necessariamente constrangerá o preço formado no mercado em análise.

Demonstrou-se igualmente que a quota de mercado do Grupo PT tem vindo sustentadamente a diminuir, sendo que os operadores alternativos já são responsáveis por uma parte significativa das ofertas de acesso à rede telefónica pública num local fixo, notando-se igualmente que a quota de mercado destes operadores é das mais elevadas quando comparada com os seus congéneres europeus, e paralelamente a quota de mercado das empresas do Grupo PT é das mais baixas entre os operadores incumbentes europeus.

Adicionalmente, nota-se que o presente mercado tem vindo a apresentar uma dinâmica concorrencial acrescida com a disseminação de novos tipos de acesso em que também se suporta a prestação do serviço telefónico em local fixo, nomeadamente a nível das redes de cabo coaxial que cobrem cerca de 80% dos alojamentos do país e que, com baixo custo marginal, oferecem STF, e com a proliferação de ofertas em pacote, onde já está integrada uma parte muito importante do total de acessos contratualizados.

Nota-se também que a manutenção da pré-seleção de chamadas e de ofertas grossistas como a ORLA possibilita a entrada de novos operadores com investimentos relativamente reduzidos, assim como a regulação dos mercados de grossistas de acesso à infraestrutura de rede num local fixo e de acesso em banda larga, nos termos a definir, também poderá vir a proporcionar condições de concorrência acrescida no que respeita aos acessos de banda larga. Adicionalmente, trata-se de ofertas que permitem garantir que os operadores já presentes no mercado possam continuar a prestar os seus serviços retalhistas, designadamente a clientes empresariais com múltiplas localizações.

De relevar também, conforme já referido, que a taxa de penetração do STF, contrariamente ao que acontece noutros países da Europa, tem vindo a aumentar desde 2008, o que decorre em grande parte do aumento dos acessos detidos por operadores alternativos.

Por último, releva-se que as alterações que ocorreram pelo facto de a PTC ter deixado de ser o prestador do SU de ligação a uma rede de comunicações pública num local fixo e de serviços telefónicos acessíveis ao público, e que conduziram a que outra empresa (NOS) tenha passado a estar sujeita às condições fixadas nos concursos para a designação do prestador do SU, entre as quais a obrigação de disponibilizar um tarifário do SU, uniforme em todo o território nacional, permitirão manter uma pressão competitiva sobre o Grupo PT, mesmo na ausência de obrigações específicas sobre a empresa, e permitirão que se continue a proteger, de modo porventura mais eficaz, os consumidores mais vulneráveis e contribuir para a redução dos riscos de manutenção de uma eventual bolsa de clientes cativos da PTC82.

Este fator assume particular importância como limitador da capacidade do Grupo PT de aumentar os preços de retalho dos clientes que eventualmente possam enquadrar-se como clientes cativos da rede de cobre.

Face ao exposto, conclui-se, assim, que a estrutura do mercado tende para uma concorrência efetiva no horizonte temporal pertinente.

      1. A insuficiência do direito da concorrência


De acordo com a Comissão Europeia, “(a)ntes de decidir se um mercado é suscetível de regulamentação ex ante, convém também determinar se o direito da concorrência é suficiente para corrigir as deficiências que justificam o seu enquadramento nos dois primeiros critérios. As intervenções do direito da concorrência serão provavelmente insuficientes quando, para corrigir uma deficiência do mercado, tenham de obedecer a uma longa série de requisitos de conformidade ou caso sejam indispensáveis intervenções frequentes e/ou em tempo útil.”

Tal como nos dois critérios anteriores, serão considerados os critérios sugeridos pelo documento do ERG “Guidance on the application of the three criteria test”:



  1. Grau de generalização de comportamentos não concorrenciais;

  2. Grau de dificuldade em endereçar comportamentos não concorrenciais;

  3. Comportamento não concorrencial que cause danos irreparáveis em mercados relacionados com os mercados em análise;

  4. Necessidade de intervenção regulatória para garantir o desenvolvimento de uma concorrência efetiva no longo prazo.
        1. Grau de generalização de comportamentos não concorrenciais


O documento do ERG refere que a lei da concorrência pode ser considerada suficiente se for provável que a frequência de intervenção da autoridade de concorrência nacional venha a ser reduzida.

O número de reclamações submetidas pelos consumidores ao ICP-ANACOM, relativas a mercados regulados, embora não seja naturalmente um indicador exato para avaliar o grau de frequência de intervenções que seriam necessárias se o mercado fosse sujeito a desregulação ex-ante, poderá ser útil enquanto aproximação para a identificação do número de situações em que seria necessária uma intervenção regulamentar.

A este respeito, releva-se que a proporção de reclamações submetidas ao ICP-ANACOM relativas ao serviço fixo telefónico é relativamente reduzida, quando considerada no contexto de todos os serviços de comunicações eletrónicas. Em termos de registos por 1000 clientes, o serviço de acesso fixo à Internet recebeu uma média de 4,28 reclamações em 2012, enquanto o serviço de televisão por subscrição recebeu 4,26. Em terceiro lugar, o serviço telefónico em local fixo recebeu 2,77.83

Nota-se que estas reclamações são de consumidores finais. O ICP-ANACOM tem recebido também relatos de algumas situações por parte de operadores, em parte em sede de resposta a consultas públicas, que tendem a ter um enfoque que, no entanto, não é exclusivamente relacionado com o STF. Antes, focam-se em questões relacionadas com a eventual subsidiação cruzada entre operações móveis e fixas, e a dificuldade no acesso a uma rede móvel para a prestação de serviços integrados.



Dados do ECSI 201384 revelam também que a satisfação dos clientes relativamente ao STF está acima da média global no índice de satisfação de vários setores, sendo de destacar que está acima de setores como a eletricidade, os transportes (áreas metropolitanas de Lisboa e Porto),e as águas. A nível do setor também está acima da prestação de internet móvel e da fixa e de TV por subscrição.
Gráfico 20 – Diferenças dos setores e subsetores no índice de satisfação


Fonte: ECSI 2013
Uma análise às frequências relativas das respostas indica também que a proporção de clientes do STF que se declaram “muito satisfeitos” está acima da proporção de clientes que se declaram muito satisfeitos com a TV por subscrição, a internet fixa e a internet móvel.

Gráfico 21 – Frequências relativas da satisfação por setor e subsetor



Fonte: ECSI 2013


Por todos os dados apresentados, não parece mais provável emergirem problemas anti-concorrenciais nos mercados de serviços telefónicos em local fixo do que em outros mercados que não são regulados ex-ante – como é o caso do mercado de retalho móvel ou o mercado retalhista de TV por subscrição.
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