Gestão e ordenamento territorial no município de salvador (bahia-brasil): regularizaçÃo fundiária e zonas especiais de interesse social em salvador, o caso do calabar



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GESTÃO E ORDENAMENTO TERRITORIAL NO MUNICÍPIO DE SALVADOR (BAHIA-BRASIL): REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL EM SALVADOR, O CASO DO CALABAR
Rosali Braga Fernandes1

Juliana Souza Caldas2

Renata Batista dos Santos Simões3
Gestión y Ordenamiento Territorial, políticas públicas y desarrollo sustentable
RESUMO

As ocupações ilegais e irregulares, recorrentes em Salvador e na maioria dos municípios brasileiros, resultam de uma sociedade desigual e excludente. O acesso informal ao solo e consequentemente à moradia, é intensificado com o processo de urbanização (1950) do Brasil e agravado pela falta de políticas sociais, econômicas e habitacionais adequadas à população mais carente. Disto resultam dois tipos de cidade, a partir da sua forma de ocupação: a formal (que segue as regras urbanísticas de controle, uso e ocupação do solo) e a informal (que não segue as regras). O fenômeno da cidade informal é um problema estrutural na formação das cidades brasileiras, e Salvador apresenta esse padrão de ocupação, em cerca de 60% de suas construções. A regularização fundiária, instrumento da política urbana, corresponde a um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais voltadas para a regularização de assentamentos irregulares, buscando manter as populações residentes, em seus lugares. Aqui analisamos a questão habitacional de segmentos populares, avaliando a regularização fundiária em áreas de ocupação informal, delimitadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), com foco no caso do Calabar, localizado no município em questão. Utilizamos o Método Dedutivo, partindo da cidade de Salvador, sua formação fundiária e a intervenção sofrida pelos agentes que configuram o espaço urbano, para então, aprofundar na comunidade do Calabar, iniciada, de maneira informal, na década de 1940. Foi através do Programa Casa Legal que a Prefeitura Municipal de Salvador deu início à regularização fundiária no local, em 2015. Até o momento centenas de famílias do Calabar foram beneficiadas com o título de posse de terra entregue pela Prefeitura Municipal do Salvador, através do programa, levando em consideração a renda das famílias residentes no bairro, a natureza de ocupação e a dimensão dos terrenos. Propomos, aqui, ações para a real efetivação da regularização fundiária na comunidade do Calabar, a curto, a médio e a longo prazos.



Palavras-chave: Salvador (Bahia-Brasil). Regularização fundiária. ZEIS. Calabar.

INTRODUÇÃO

A urbanização acelerada, pela qual o país passou na segunda metade do século XX, trouxe consequências sérias para a questão habitacional. A terra urbanizada, provida de serviços, equipamentos e infraestrutura, tornou-se cada vez mais e mais cara, levando os que não tinham recursos a lugares cada vez mais distantes e precários e à ocupação irregular. Paralelo a isso, por um longo tempo, a posição do Estado brasileiro na área da habitação social limitou-se a incentivar a produção privada de moradias para operários e classes pobres.

Objetivando reverter o quadro social instaurado no país, a Constituição Federal Brasileira de 1988 (CF/1988) instituiu um capítulo destinado à Política Urbana, no qual a regularização fundiária é destacada, através da função social da propriedade, como política de habitação social. Posteriormente esse capítulo é regulamentado através da Lei Federal nº 10.257/2001, nomeada como Estatuto da Cidade, tornando assim, o direito à moradia mais viável para os milhões de moradores da “cidade informal”, através de novas políticas de regularização fundiária.

Nesse novo formato institucional da política urbana o instrumento utilizado pelas administrações municipais, na tentativa de garantir o direito à cidade e que a sua função social seja cumprida, é o estabelecimento das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), “porções urbanas do território municipal destinadas a implementação de programas de regularização urbanística, fundiária e à produção, manutenção ou qualificação de habitação de interesse social. ” (SOUZA, 2007, p. 2)

Salvador, com quase 3 milhões de habitantes, assim como outras cidades brasileiras, apresenta ocupação fragmentada e desigual. O presente artigo enfatiza a questão habitacional dos segmentos populares e analisa a regularização fundiária em áreas de ocupação informal, delimitadas como ZEIS. Para tanto, toma como referência o caso do Calabar, localizado no município de Salvador – BA (Figura 1).


Figura 1

CROQUI DE LOCALIZAÇÃO: BRASIL; BAHIA, SALVADOR; CALABAR



Fonte: Prefeitura Municipal do Salvador (PMS), 2006, 2010.

Elaborado por CALDAS, J.S., 2016.
A POLÍTICA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NA GESTÃO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

A política habitacional conduzida pelo país no século XX não atendeu à crescente necessidade de moradia advinda do processo de urbanização pelo qual o país passou, marcado, sobretudo, pela concentração da riqueza em determinadas áreas urbanas.

Uma das principais consequências desse processo de urbanização foi a proliferação de estratégias informais de ocupação do espaço urbano, pela maior parte da população brasileira. Assim, são criados dois padrões de cidade: a cidade legal – entendida como o lugar da ordem, dos planos, cujas características e dimensões são definidas pelos padrões importados dos países centrais do mundo capitalista, composta por áreas com ampla oferta de infraestrutura e reguladas pelo mercado imobiliário; e a cidade ilegal - caracterizada pela implantação de parcelamentos irregulares, bem como por ocupações de áreas públicas e privadas, à revelia dos parâmetros urbanísticos e jurídico-legais.

E o Estado, agindo sempre de forma paliativa em relação os problemas oriundos da concretização da pobreza nas grandes áreas informais, acabava privilegiando a cidade formal. Proliferam-se as ocupações ilegais, as favelas e os loteamentos irregulares e a necessidade da regularização fundiária surge, na tentativa de minimizar a grave situação de ocupação ilegal das cidades.

Segundo Souza (2004), o termo regularização fundiária, vai desde a legalização jurídica dos lotes, através da aquisição do domínio ou posse da terra, até as intervenções públicas mais amplas. Essa foi a forma que o Estado encontrou para interferir na já concreta ocupação ilegal do solo.

Vale notar que a CF/1988 aporta, no capítulo III “Da Política Urbana” (artigos 182 e 183), fatores importantes para o desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Naquele momento, com o início da redemocratização política do país, há reflexos na intervenção pública sobre assentamentos construídos à margem da legalidade urbana (SOUZA E LIMA, 2004).

A função social, trazida pela CF/1988, foi regulamentada somente em 2001, através da Lei Federal nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade (EC). O EC reúne uma série de normas que concretizam a função social da sociedade e fornece instrumentos que permitem o Poder Público interferir no ordenamento e desenvolvimento das cidades, é a partir daí que a questão fundiária no Brasil recebe atenção explícita.

O EC estabelece diretrizes gerais para guiar a política urbana e ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e de propriedade. Elas devem ser compreendidas e aplicadas de forma conjunta e complementar e, para contemplar a função social, destacam-se duas que estão diretamente ligadas ao tema abordado,


XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

XV – Simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; (BRASIL, 2001, art. 2º)


Essas diretrizes são um importante comando para que a propriedade e a cidade cumpram a sua função social, na medida em que abrem caminhos para garantir o reconhecimento, a segurança da posse e o direito social à moradia (LIMA, 2005).

Até a criação do EC, a política de regularização foi sempre relegada e desconsiderada como parte básica para o início das intervenções em habitação de interesse social. As legislações existentes até esse período, não forneciam solução para os problemas fundiários e urbanísticos que emperravam a regularização dos loteamentos já constituídos. A fim de solucionar essa questão, foi promulgada a Lei Federal nº 11.977/2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas e dá outras providências. Com a promulgação dessa lei, o termo, regularização fundiária, adquire uma definição legal:


A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam a regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. (BRASIL, 2009, art. 46).
A partir desse conceito, entende-se que a regularização fundiária, enquanto política pública, deve ser implementada de maneira interdisciplinar, abordando-se os aspectos jurídico, físico e social, para assim integrar ao contexto das cidades os assentamentos e loteamentos precários e/ou ilegais, garantindo aos seus moradores o direito à moradia e às condições mínimas de vida, além da inserção na cidade legal.

As políticas habitacionais desenvolvidas no Brasil até o reconhecimento do direito à moradia como direito fundamental, pouco contribuíram para o desenvolvimento da cidade legal para todos. Em consequência disso, assistiu-se no Brasil, a autoconstrução informal de moradias na periferia das cidades ou em locais não utilizados pelo mercado formal de terras.


AS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

Os avanços trazidos pela CF/1988 produziram reflexos na cidade, tanto na gestão como no ordenamento jurídico-urbanístico, especialmente ao tratar da habitação de interesse social, com destaque para a aprovação de dois importantes documentos legais: Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) e a Lei Federal nº 11.977/2009, que além de regulamentar sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCV) e sobre a regularização fundiária, traz a definição e condições de aplicação das ZEIS.

Nesse contexto, o EC traz um importante instrumento urbanístico, produto da luta dos assentamentos ilegais/irregulares, pela não remoção, pela melhoria das condições urbanísticas e de regularização fundiária: as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Houve então o reconhecimento do direito à moradia e a segurança jurídica da posse dos lotes dessas ocupações, além da diversificação do investimento em habitação para a população de baixa renda (CALDAS, 2009). Assim, as ZEIS são definidas como:

[...] parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo. (BRASIL, 2009, art. 47, V)


A delimitação e implementação das ZEIS tem como finalidade: estabelecer condições urbanísticas especiais para a urbanização e regularização fundiária dos assentamentos precários; ampliar a oferta de terra para produção de habitação de interesse social (HIS); e, estimular e garantir a participação da população em todas as etapas de implementação. (BRASILIA, 2009)

De acordo com o conceito, as parcelas da área urbana, delimitadas como ZEIS, devem estar previstas no plano diretor ou por outra lei municipal, em que devem ser demarcados “territórios ocupados por comunidades tradicionais, assentamentos irregulares, áreas de proteção ambiental ou proteção do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico e áreas vazias ou subutilizadas” (LIMA, 2013, p. 5) que devem ser destinadas à habitação de interesse social.


É importante lembrar que o Plano Diretor tem um papel fundamental na aplicação das ZEIS, pois é nele que deverão ser explicitadas as diretrizes para criação e regulamentação dos parâmetros para o uso e ocupação, parcelamento e índices de aproveitamento. Ao delimitar uma área como zona especial, o Plano Diretor impõe o redirecionamento de recursos para essas áreas, reafirmando o caráter redistributivo concebido pelo Estatuto da Cidade. Isso porque [...] o Plano Diretor é parte do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas (art. 40, parágrafo 1º do Estatuto da Cidade). (LIMA, 2005, p. 78-79)
A concepção básica desse instrumento é incluir no zoneamento da cidade uma categoria que permita, mediante um plano específico de urbanização, estabelecer padrões urbanísticos próprios para esses assentamentos, incorporando assim a cidade informal à malha urbana.

A instituição das ZEIS é um importante instrumento de regularização fundiária, pois tem o potencial de legitimar a atuação do poder público de forma efetiva e integrada sobre os espaços produzidos informalmente. Dessa forma é reconhecido, pelo poder local, o direito da população de baixa renda aí residente de permanecer na área ocupada ilegalmente. Novas perspectivas são estabelecidas para essas áreas, pois, além de assegurar a permanência, é reconhecido o direito à moradia, possibilitando a adoção de melhorias urbanas, por ações de regularização fundiária e urbanística.


A SITUAÇÃO FUNDIÁRIA DA CIDADE DO SALVADOR E SUA POLÍTICA FUNDIÁRIA

A cidade do Salvador foi fundada em 1549 para ser a sede do Governo Geral do Brasil, e assim permaneceu até 1763. Até meados do século XX a cidade mantinha a estrutura fundiária gerada no século XVI, assentada sobre o sistema de enfiteuse, ou aforamento, em que o proprietário fragmenta o direito de propriedade da sua terra, mantendo para si a titularidade do domínio direto e transfere o domínio útil para ser explorado, mediante pagamento de uma renda anual (SOUZA, 2008).

A partir da década de 1940 (Quadro 1) a população da cidade cresce muito, alterando profundamente o perfil demográfico, social e territorial soteropolitano. Souza destaca que essa “mudança brusca populacional trouxe, de imediato, um desequilíbrio no ordenamento espacial vigente...” (SOUZA, 2008, p. 105).
Quadro 1

POPULAÇÃO DO SALVADOR 1940 – 2010


Ano

Total População

1940

290.433

1950

417.235

1960

655.735

1970

1.007.195

1980

1.502.013

1991

2.075.273

2000

2.443.107

2010

2.675.656

Fonte: IBGE (2010). Elaborado por CALDAS, J. S., 2016.
Somado ao crescimento populacional, Lima (2005) afirma que o desalojamento das camadas de baixa renda do centro da cidade para abrigar as residências das camadas média e alta da população (ascendentes economicamente) e a ampliação dos centros comerciais, também contribuíram para o aumento das construções sem licença da prefeitura. A autora afirma ainda que, entre 1943 e 1944, cerca de 75% da população da cidade residiam em mocambos, favelas e cortiços.

Diante desse cenário, o Estado, que até então “assistia pacificamente a auto-gestão da provisão de moradia” (LIMA, 2005, p. 106) por parte da população pobre, viu-se no dever de tomar medidas, mas o principal não foi pensado, como implementar uma política habitacional que beneficiasse a população de baixa renda, deficiência essa que agravou a situação da produção de moradia ilegal na cidade.

O primeiro programa de regularização fundiária do município foi o “Programa de Legalização Fundiária Municipal”, criado em 1984, sob responsabilidade da Coordenação de Desenvolvimento Social, órgão da Secretaria de Administração Municipal. Nesse programa foi prevista a regularização de 4.000 lotes, localizados em loteamentos públicos, porém somente 780 lotes foram legalizados.

Após a promulgação do Estatuto da Cidade a questão fundiária no município começou a tomar outros rumos. Entre 2001 e 2004, a Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), através da Coordenadoria de Regularização Fundiária (CRF), retomou as ações de regularização fundiária e através da Lei Municipal nº 6.099/2002 implementou o “Programa de Regularização Fundiária do Salvador”. Nesse período de gestão, 45.964 escrituras foram entregues. (SOUZA, 2007)

O programa consiste na titulação de posse do imóvel que estiver situado em área urbana pertencente ao Município; o ocupante deve possuir o imóvel por, no mínimo, cinco anos completados até 20/06/2001; a dimensão da parcela de área deve ser de até 250m²; a utilização do terreno deve ser para fins de moradia do possuidor ou de sua família (uso comercial permitido até 49% da área total do imóvel); o ocupante não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural e deve possuir renda familiar de até seis salários mínimos.

Com o estabelecimento do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) de 2004, os trabalhos continuaram através da Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente (SEPLAM). Durante a gestão de Antônio Imbassay (2001 – 2004), foi elaborada a Política Municipal de Habitação de Interesse Social, que visava uma ação pública contínua, ao ampliar a atuação para além da regularização jurídica do lote, compreendendo a regularização urbanística e ambiental, e a implantação de Planos de Bairro. Só foram, contudo, elaborados os Planos de Bairro para as localidades de Nova Constituinte, Baixa Fria (São Marcos), Santa Rita (Pau da Lima) e Mussurunga.

Na gestão seguinte, sob o comando do prefeito João Henrique de Barradas Carneiro (2005-2008), o programa foi mantido, totalizando 13.038 títulos entregues a ocupantes de áreas municipais (SOUZA, 2007). Ainda com o mesmo prefeito, entre 2009 – 2012, houve a continuidade do programa, porém com descontinuidade da gestão da secretaria, e por falta de informações, não foi possível obter dados sobre a quantidade de escrituras emitidas.

Na atual gestão, do prefeito Antônio Carlos Magalhães Neto (2012 - 2016), o programa ganhou uma nova roupagem, mas com a mesma metodologia e sistemática do programa criado em 2002, sendo conhecido agora como “Programa Casa Legal”, no âmbito da Coordenadoria de Regularização Fundiária (CRF), órgão da Secretaria de Infraestrutura, Habitação e Defesa Civil (SINDEC). Ele visa contemplar as ocupações habitacionais consolidadas há mais de cinco anos, em áreas públicas municipais consideradas de interesse social. A posse do uso da terra se dá através da Escritura de Legalização.

Assim, fica claro que o programa de regularização fundiária promovido pela PMS visa somente a titulação individual em larga escala, sem regularizar o parcelamento como um todo, através da regularização urbanística e ambiental, restringindo-se apenas à regularização do lote. Isso é uma falha pois, somente garante a legalização do imóvel e não trazendo melhorias urbanas à comunidade.

Além disso, Souza e Lima (2004) constatam que a titulação sendo feita de maneira desvinculada da dinâmica do planejamento urbano pode gerar efeitos perversos na cidade como um todo, intensificado o processo de segregação socioespacial, na medida em que alimenta a especulação imobiliária, ao permitir a comercialização individual dos imóveis legalizados.


ZEIS EM SALVADOR

Atualmente, a legislação municipal que está em vigência é o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), Lei nº 9.069/2016. De acordo com a legislação as ZEIS são áreas “destinadas à regularização fundiária – urbanística e jurídico-legal – e à produção, manutenção ou qualificação da Habitação de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado Popular (HMP) (...)” (SALVADOR, 2016, Art. 166). São delimitadas 234 áreas como ZEIS na cidade (Figura 2).


Figura 2

AS ZEIS DE SALVADOR – LEI Nº 9.069/2016