Direito à habitaçÃo adequada: o desafio da efetividade e o discurso no judiciário george sarmento1 Sumário



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DIREITO À HABITAÇÃO ADEQUADA: O DESAFIO DA EFETIVIDADE E O DISCURSO NO JUDICIÁRIO

GEORGE SARMENTO1

Sumário: 1. Introdução. 2. Déficit habitacional e condições inadequadas de moradia. 3. Supraestatalidade do direito à habitação adequada. 4. Direito à habitação adequada no sistema jurídico brasileiro. 5. Evolução das Políticas Habitacionais no Brasil. 6. Qualidade das moradias e direito à cidade. 7. A crise de efetividade e o discurso concretizador no Judiciário. 8. Conclusões.

Resumo: O artigo propõe uma reflexão sobre a crise de efetividade do direito fundamental à moradia no Brasil. Defende a tese de que a solução do problema passa por profundas mudanças de paradigma no modelo político e econômico do país. O Estado deve focalizar as políticas públicas habitacionais nas populações mais vulneráveis, como estratégia de combate às desigualdades sociais. Também tem o dever de fortalecer o “direito à cidade”, criando a infraestrutura necessária à boa qualidade de vida no espaço urbano. Por fim apresenta os instrumentos utilizados pelo constitucionalismo contemporâneo para a construção de um discurso concretizador desse importante direito social.



Palavras chaves: habitação adequada; direitos sociais; efetividade.

Abstract: This article offers a reflection for the effectiveness’ crisis of the fundamental right to housing in Brazil. Also defends the thesis that the solution passes through a profound paradigm change on the country’s current political and economic models. The state should orientate public housing policies towards the most vulnerable people, as a strategy to combat social inequality. It also has the obligation to reinforce the "right to the city" by creating the infrastructure required to ensure a good quality of life in urban areas. Finally this article displays the instruments used by contemporary constitutionalism on the construction of this important social right's concretizing speech.

Keywords: adequate housing; social rights; effectiveness.

1 - INTRODUÇÃO

Ao meditar sobre o que é essencial para a sobrevivência humana diante das variações climáticas, o filósofo transcendentalista norte-americano Henry David Thoreau enumerou quatro itens: alimento, combustível, roupa e abrigo. Quando eles estão assegurados o homem pode enfrentar, com liberdade e grande perspectiva de sucesso, os problemas da vida2. A conjunção desses elementos garante a subsistência da pessoa humana desde tempos imemoriais. Constituem, portanto, as primeiras necessidades básicas reconhecidas pela coletividade. Podemos considerá-los, até mesmo, a semente dos direitos sociais contemporâneos.

Onde os homens perdem a casa e se juntam sob o mesmo teto, sem poderem pensar, sem aquele mínimo de solitude que os arrancou da animalidade – o homem regride, desce3. Essa reflexão de Pontes de Miranda, escrita em 1944, dá exata dimensão da moradia para a evolução civilizatória da espécie humana. A casa foi o elemento que separou o homem da horda, transformando-se em espaço íntimo que o protege do frio, das tempestades e dos salteadores. Nela os alimentos são estocados, os doentes convalescem e as crianças encontram as condições propícias para se desenvolver.

Ainda na Idade Média, os ingleses forjaram o princípio “minha casa é o meu castelo” com o intuito de protegê-la do despotismo da Coroa, das prisões arbitrárias e das expropriações patrimoniais. Foi a primeira limitação imposta ao absolutismo real e uma prerrogativa individual que sobreviveria ao tempo. Hoje a inviolabilidade de domicílio é um direito fundamental prescrito nos tratados internacionais e nas Constituições dos Estados Democráticos de Direito.

Mas o que dizer dos milhões de habitantes do Planeta que, em pleno Século XXI sequer têm acesso à moradia? E daqueles que vivem em condições miseráveis, insalubres, privados de equipamentos comunitários e serviços públicos básicos? Como desconhecer o drama das populações privadas de suas terras por despejos violentos e ilegais?

A habitação adequada é reconhecida internacionalmente pelas Nações Unidas como um dos mais importantes direitos sociais. Os Estados têm o dever de criar leis e promover políticas públicas na área habitacional de forma a ampliar cada vez mais o acesso à moradia, sobretudo para as camadas mais pobres da população. Além do Estado outros atores contribuem para a sua efetividade, a exemplo da sociedade civil, agências multilaterais, instituições financeiras, construtoras etc.

O direito à habitação adequada não significa dizer que o Estado deva promover a distribuição gratuita de casas à população. Tampouco se concretiza pela existência de um “teto”, onde as pessoas possam se abrigar da chuva e do calor. Consiste em um conjunto articulado de ações estatais para assegurar a todos o acesso à moradia que proporcione dignidade e conforto aos seus ocupantes, permitindo o desenvolvimento da liberdade, igualdade e solidariedade.

Da mesma forma não se deve confundir o direito à habitação com o direito de propriedade. O direito à habitação pressupõe um conjunto de fatores que asseguram as condições necessárias para que a pessoa humana se beneficie de uma casa para abrigar a si e sua família, com satisfatórias condições de vida, salubridade, serviços básicos, equipamentos comunitários e infraestrutura. Portanto, não basta o título de propriedade do imóvel para que ele se concretize na sociedade brasileira.

Este artigo analisa as causas da frágil concretização do direito à habitação adequada no Brasil, bem como as perspectivas de avanços a partir da execução de políticas públicas verdadeiramente comprometidas com o combate à desigualdade social e com a participação da sociedade civil nas instâncias de decisão. O tema é problematizado com a demonstração dos altos índices de déficit habitacional, que afeta, principalmente as classes de baixa renda, exigindo respostas urgentes do Estado brasileiro. Nossa hipótese é a de que, historicamente, a moradia nunca foi uma prioridade dos governos republicanos. O clientelismo, a especulação imobiliária, o patrimonialismo urbano e a passividade estatal diante das invasões ilegais foram algumas das causas da crise habitacional.

A inclusão do direito à habitação adequada nos tratados internacionais e na Constituição de 1988 foi o primeiro passo para reverter essa situação. Contudo, comemoramos os 10 anos do Estatuto da Cidade sem muitos avanços nos direitos por ele assegurados. Os Planos Diretores são sistematicamente desrespeitados pelos municípios. Milhões de brasileiros sequer têm acesso a serviços como a coleta de lixo, saneamento básico, tratamento de esgotos e água encanada4. As altas prestações dos financiamentos hipotecários e a burocracia que reveste os contratos têm excluído os mais pobres do acesso à casa própria. O boom imobiliário só tem beneficiado as grandes empreiteiras e setores da classe média, deixando de fora os que ganham entre 1 e 5 salários mínimos. Além disso, tem produzido espaços excludentes como condomínios fechados – horizontais e verticais –, verdadeiras cidades dentro da cidade. Diante de tantos problemas, podemos indagar: quais as perspectivas para concretização do direito à habitação adequada nos próximos anos?



2. DÉFICIT HABITACIONAL E CONDIÇÕES INADEQUADAS MORADIA

O déficit habitacional brasileiro é de 5,6 milhões de moradias: 82% em áreas urbanas, o restante na zona rural. Desde 1995, o monitoramento tem sido feito pela Fundação João Pinheiro. Os dados acima demonstram que o estoque de habitações disponíveis não é suficiente para os 20 milhões de brasileiros desprovidos de moradia adequada, isso se considerarmos cinco habitantes por residência. Em Alagoas o déficit atinge 123.244 moradias, portanto cerca de 600 mil pessoas sem acesso à habitação5.

Os pesquisadores trabalham com duas categorias estatísticas: o déficit habitacional e a inadequação de moradias. A primeira refere-se à necessidade de construção de moradias para satisfazer a demanda imediata da sociedade no setor. Seu paradigma é o estoque de unidades habitacionais6. A segunda tem como ponto de partida a qualidade de vida dos moradores alojados em residências.

Existem duas modalidades de déficit habitacional: (a) déficit por reposição de estoque e (b) déficit por incremento do estoque. A primeira modalidade abrange os imóveis sem condições de serem habitados em razão do desgaste de infraestrutura e precariedade de suas condições físicas. Enquadram-se os domicílios rústicos, com paredes sem alvenaria ou madeira trabalhada. Não proporcionam as condições mínimas de conforto e ainda expõem os moradores a doenças tropicais devido ao seu estado de insalubridade. Por isso devem ser substituídos por outros imóveis em melhores condições.

O déficit por incremento de estoque indica a necessidade de construção de novas unidades familiares para suprir as necessidades das camadas mais desfavorecidas da população que habitam espaços improvisados como favelas, cortiços, cômodos, ruínas, choupanas, coabitação familiar ou pessoas que pagam aluguéis onerosos e comprometedores de seu orçamento doméstico.

Verifica-se a inadequação das moradias quando as habitações não reúnem as condições desejáveis de ocupação. Aquelas que possuem adensamento excessivo de moradores, cobertura inadequada, inexistência de unidade sanitária domiciliar ou que possuem irregularidades fundiárias. Também se enquadram as casas com graves problemas de infraestrutura, como a inexistência de pelo menos um dos seguintes serviços básicos: iluminação elétrica, rede geral de abastecimento d’água com canalização interna, coleta de lixo e rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica. Essas unidades quase sempre são produto da autoconstrução, da informalidade, do desrespeito às normas de segurança, da utilização de materiais improvisados, entre outras deficiências estruturais.

Quando o Governo brasileiro apresenta os resultados referentes aos avanços ou retrocessos das necessidades habitacionais, leva em consideração tanto o déficit habitacional (incremento ou reposição de estoque das moradias) como a inadequação das moradias7.

Estudos realizados por pesquisadores do IPEA demonstram que nos últimos anos, o Brasil conseguiu avanços na concretização do direito à moradia adequada. Dados de 2004 mostram que houve uma queda significativa do número de pessoas residentes em cortiços, de moradores de rua e de pessoas com irregularidades fundiárias. Por outro lado, as políticas públicas governamentais não foram capazes de deter o aumento de pessoas residentes em favelas e outros assentamentos informais nas metrópoles e em municípios densamente povoados. O crescimento foi na ordem de 2 milhões de pessoas8.

Mesmo diante dos avanços no setor, 2/5 da população brasileira vivem em moradias precárias. Segundo o estudo desenvolvido pelo IPEA, o problema afeta mais gravemente a população negra e pobre, detentora de pequena capacidade financeira para arcar com os custos da casa própria e dos serviços urbanos essenciais. Tal situação exige grandes esforços dos três níveis de governo para alocar recursos públicos destinados a reverter os vergonhosos índices de exclusão a tão importante direito fundamental9. As políticas públicas devem atuar não apenas na democratização dos serviços de saneamento, distribuição d’água e fornecimento de energia elétrica, mas também promover a regulamentação fundiária de comunidades indígenas, quilombolas, reservas extrativistas, assentamentos agrários etc 10.

3. SUPRAESTATALIDADE DO DIREITO À HABITAÇÃO ADEQUADA

Na dimensão supraestatal, o direito fundamental à habitação adequada foi reconhecido pela primeira vez no art. XXV da Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1948. O documento proclamou que todo homem tem direito a um padrão de vida que lhe assegure, assim como a toda sua família, alimentação, vestuário, alimentação, habitação, cuidados médicos e assistência social indispensáveis, além de outros importantes direitos sociais. Ao regulamentá-la, o art. 11º do Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, promulgado pela ONU em 1966, prescreve a garantia de alojamento para toda pessoa humana.

E não para por aí. O direito à habitação adequada é reconhecido, explicitamente por outros tratados internacionais, a exemplo do art. 14 (2) da Convenção sobre todas as formas de discriminação contra a mulher (1979) e do art. 27 (3) da Convenção sobre os direitos da criança (1989). Também pode ser identificado implicitamente no art. 5º da Convenção Internacional sobre todas as formas de Discriminação (1968) e pelo art. 26 do Pacto de São José da Costa Rica de (1969).

O direito à habitação adequada não é estanque. Liga-se a outras espécies de direitos humanos fundamentais por uma relação de transversalidade, uma vez que sua efetividade depende da concretização do direito à saúde, à segurança jurídica, à educação, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado etc. A degradação das condições de moradia acarreta graves conseqüências nas condições de vida da população, aumentando os índices de doenças, desemprego e violência nas comunidades mais desfavorecidas.

Ao emitir o Comentário Geral n. 4/91, o Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, órgão vinculado à ONU, elaborou as diretrizes e os parâmetros adequados para a fruição do direito à habitação adequada, previsto no art. 11 do Pacto. Na ocasião, as Nações Unidas constatam que cerca de 100 milhões de pessoas não tinham moradia e mais de 1 bilhão vivia em habitações inadequadas. A exclusão de grande parcela da população mundial, violava o direito de todos à habitação, independentemente de idade, condição financeira, raça, religião ou pertença a determinado grupo social.

Como o Estado pode satisfazer o direito à habitação adequada? O Comentário n. 04/91 deixa claro que não se pode reduzir a habitação à ideia de abrigo provido meramente de um teto sobre a cabeça dos moradores. Também não se trata de direito meramente individual, pois sua função primordial é abrigar a família com segurança, paz e dignidade. Daí a necessidade de se estabelecer parâmetros racionais para identificar a adequação dos domicílios à qualidade de vida da população.

Assim, a “adequação” surge como um paradigma central para a avaliação da efetividade do direito à habitação. Antes do Comentário n. 04/91, alguns fatores já tinham sido identificados como “privacidade adequada, espaço adequado, segurança, iluminação e ventilação adequada, infraestrutura básica adequada e localização adequada em relação ao trabalho e facilidades básicas, tudo a um custo razoável (Comissão sobre Assentamentos Humanos e Estratégia Global para Habitação para o ano 2000)”.

Até então o assunto tinha sido tratado no plano econômico, político, cultural e social. Porém, o Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais decidiu criar sete parâmetros jurídicos a serem observados pelos Estados-Membros na criação de leis e políticas públicas no setor habitacional. São eles:

1. Segurança legal de ocupação: proteção contra despejos arbitrários e ilegais, pressões incômodas, esbulho e turbação. A legislação deve proteger as diversas formas de propriedade urbana e rural, bem como posses consolidadas pelo tempo, sobretudo em grupos sociais vulneráveis – sem poder aquisitivo para enfrentar as demandas judiciais.

2. Disponibilidade de serviços, materiais, equipamentos e infra-estrutura: os moradores devem ter acesso ao fornecimento de energia elétrica, água tratada, gás para a cozinha, recolhimento regular de lixo, saneamento básico, instalação de equipamentos sanitários, drenagem de águas pluviais, iluminação pública, acesso a serviços de emergência (atendimento médico de urgência, atuação do corpo de bombeiros em caso de incêndio etc.).

3. Custo acessível: os custos dos imóveis devem atender às condições financeiras da família de forma a não comprometer o orçamento doméstico ou privá-la de outros direitos sociais básicos (educação, saúde, transporte, vestuário). Para isso, os Governos devem criar sistemas de financiamento da casa própria que levem em consideração a capacidade de endividamento do mutuário e a criação de subsídios habitacionais para atender aqueles que não dispõem de condições para arcar com os custos da habitação.

4. Habitabilidade: o imóvel deve reunir as condições necessárias para proporcionar aos seus moradores proteção contra a umidade, frio, calor, chuva, vento e todos os outros elementos nocivos à saúde, especialmente as doenças epidemiológicas. Também se enquadra nesse título a prevenção a todos os problemas estruturais da construção que dificultem o conforto dos ocupantes ou ponha sua segurança em risco.

5. Acessibilidade: os governos têm obrigação de promover ações concretas que assegurem aos grupos sociais vulneráveis as condições necessárias de acesso à moradia. A legislação deve assegurar prioritariamente a pessoas portadoras de necessidades especiais, doentes terminais, crônicos e em estado grave, portadores de HIV, vítimas de catástrofes e desastres o direito de adquirir casa própria ou abrigo onde possam obter a assistência médico-hospitalar necessária.

6. Localização: as áreas habitacionais devem ser instaladas em espaços que permitam o acesso de seus moradores ao trabalho, escola, hospitais, postos de saúde, mercados, creches, centros comerciais e de laser, através de meios de transportes coletivos. Além disso, os conjuntos habitacionais não podem ser construídos em locais poluídos ou suscetíveis desastres, a exemplo de encostas, charcos, sopé de montanhas etc.

7. Adequação cultural: a diversidade cultural de cada comunidade deve ser levada em consideração na implantação de projetos habitacionais, a fim de preservar a identidade e as tradições de seus moradores.

A ONU tem insistido em obter dos Estados-parte o compromisso de adotar tais parâmetros em seus sistemas jurídicos, inclusive o monitoramento dos resultados alcançados. As políticas públicas devem priorizar as famílias sem teto, as famílias que vivem em assentamentos ilegais, os grupos suscetíveis de despejos arbitrários, a população de baixa renda, bem como os aglomerados humanos que não têm acesso aos serviços públicos essenciais a uma vida digna e saudável. Isso inclui o contigente populacional considerado “sem abrigo”, formado por famílias sem residência fixa, obrigadas a pernoitar na via pública ou em alojamentos precários e temporários.

Mas as políticas públicas também devem ser concebidas para beneficiar toda a população, uma vez que a habitação adequada é um direito social que tem como titular a pessoa humana, independentemente de sua condição econômica. O Estado tem a obrigação de adimplir as prestações positivas de natureza constitucional, devendo regular a ocupação do solo urbano e rural, dotar as cidades de infraestrutura básica, oferecer serviços públicos de boa qualidade e programas de financiamento da casa própria.

Ao editar a Observação Geral n. 07/97, o Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais complementou as orientações relativas ao direito à habitação adequada, promovendo um conjunto de garantias contra os despejos forçados. Isto é, contra a expulsão de pessoas, famílias e comunidades de suas casas e terras – de forma permanente ou provisória –, sem lhes oferecer meios de proteção legal ou de acesso à justiça. Tal proteção não se aplica aos despejos legítimos, precedidos do devido processo legal e da correta aplicação da lei em matéria possessória e das normas internacionais de direitos humanos. Exemplo disso são os despejos decorrentes de esbulho possessório, inadimplência de alugueis e outros atentados ao direito de propriedade.

Os despejos forçados violam gravemente os direitos fundamentais pela sua violência e desrespeito à dignidade humana, especialmente quando atingem crianças, adolescentes, jovens, anciãos, mulheres, povos indígenas e minorias étnicas. Tais práticas envolvem outros crimes como homicídio, extorsão, violência sexual, destruição de bens, roubos etc. Isso exige do Estado atuação preventiva e repressiva para evitar tais abusos e punir os agressores. Nos casos de despejos legais, a legislação deve prever o direito à indenização justa pelas benfeitorias, reassentamento das famílias e acesso a terras produtivas decorrentes de programas de reforma agrária.

Por fim a Observação Geral n. 07/97 recomenda as seguintes medidas processuais a serem aplicadas nas hipóteses de despejo forçado: consulta às pessoas afetadas pela medida; prazo razoável para o cumprimento da medida judicial; fornecimento das informações necessárias ao procedimento de despejo, inclusive a destinação a ser dada ao imóvel; garantir a presença de representantes do governo para acompanhar o despejo e evitar excesso das autoridades policiais; identificação exata dos funcionários responsáveis pela execução do despejo, não realizar despejos à noite ou quando houver risco de chuvas ou tempestades; assegurar às pessoas afetadas assistência jurídica gratuita e o amplo direito de defesa com todos os recursos a ele inerentes.



4. O DIREITO À HABITAÇÃO ADEQUADA NO SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO

O texto aprovado pelos Constituintes de 1988 não incluía a moradia entre os direitos sociais elencados no art. 6º da Carta Política brasileira. O acréscimo só aconteceu com a Emenda Constitucional n. 26, de 10 de fevereiro de 200011.

Com relação à responsabilidade dos entes federativos para assegurar o direito fundamental à habitação adequada, o art. 23, IX, do texto constitucional atribui competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para promover programas de construção de moradias, a melhoria das condições habitacionais e o saneamento básico. Nesse aspecto, devem atuar em três níveis: (1) suprir o déficit habitacional decorrente da ausência de estoque de unidades habitacionais; (2) promover ações para melhorar a qualidade dos imóveis já existentes, mas em estado de precariedade, decomposição ou desprovido de segurança para os moradores; (3) dotar as comunidades de saneamento básico mediante procedimentos eficazes de canalização e tratamento de esgotos, coleta e tratamento de resíduos orgânicos, além de outras medidas capazes de assegurar vida saudável, higiênica e ecologicamente sustentável, evitando a contaminação e a proliferação de doenças.

A Constituição de 1988 ainda trata do tema ao disciplinar a Política Urbana (arts. 182 e 183). Nesse aspecto, alguns avanços na questão habitacional devem ser enfatizados. O primeiro deles é que a política de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo município em respeito às diretrizes fixadas em lei. Ela tem o objetivo de ordenar as funções da cidade e garantir o bem-estar de seus moradores.

Também determinou que os municípios com mais de vinte mil habitantes editassem os seus Planos Diretores, considerados instrumentos básicos da política de desenvolvimento e expansão urbana. Para prestigiar esses instrumentos legais, condicionou a função social da propriedade à observância das exigências fundamentais de ordenação da cidade neles expressas. Assegurou a impenhorabilidade do bem de família, impedindo sua expropriação por dívidas contraídas pelos proprietários.

Por fim merece destaque o direito à usucapião especial para aqueles que detenham a posse, por cinco anos ininterruptos e sem oposição, de área urbana de até 250 metros quadrados, utilizando-a como sua moradia ou de sua família. Nessa situação, o ocupante pode recorrer à justiça para converter a posse em propriedade, desde que não seja dono de outro imóvel urbano ou rural. O título do domínio pode ser concedido ao homem ou a mulher, independentemente do estado civil (CF, art. 183). A possibilidade de registrar o imóvel no nome da mulher tem sido uma estratégia recorrente nos programas de regularização fundiária, por sua histórica resistência em alienar o imóvel, o que garante maior segurança à família na manutenção do patrimônio. O registro em nome do casal é outra estratégia que tem sido largamente utilizada em programas sociais, como forma de impedir a negociação irresponsável do imóvel.

Na dimensão infraconstitucional, a Política Urbana foi regulamentada pela Lei 10.257/2001 – o Estatuto da Cidade. Ele trouxe muitos instrumentos de tutela ao direito à habitação adequada, sobretudo no que se refere à segurança jurídica da posse e da propriedade (usucapião urbana, concessão do direito real de uso para fins de moradia, zonas de interesse social, regularização fundiária etc.), além da gestão democrática e participativa da cidade.

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