As associações de classe e os preceitos constitucionais fundamentais – leituras possíveis de uma obra aberta



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As associações de classe e os preceitos constitucionais fundamentais – leituras possíveis de uma obra aberta

Louise de Siqueira Tavares – Brasil

Universidade Federal de Viçosa (UFV)

Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG)

Orientador: Professor Doutor Igor Suzano Machado

Resumo

Diante de uma nova frente de atuação que vem se consolidando desde a adoção da ordem político-jurídica inaugurada pela Constituição brasileira de 1988, isto é, a atuação política por meio do poder Judiciário – no que se convencionou chamar de “judicialização da política” –, o presente trabalho tem por finalidade abordar o Controle de constitucionalidade das Leis executado pelo Poder Judiciário em sua forma concentrada – realizado em abstrato pelo Supremo Tribunal Federal (STF) – em resposta às ações ajuizadas especificamente por associações de trabalhadores, de empresários, de funcionários públicos e de profissionais liberais. Almeja-se analisar a maneira como essas entidades de classe fazem uso do instituto das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs), previsto no texto constitucional de 1988, regulamentado pela lei número 9.882 promulgada no ano de 1999, o que se fez mediante uma pesquisa eminentemente documental que se realizou em duas etapas: 1) Coleta e catalogação de ações e; 2) Análise de casos.



Palavras-chave

Controle de constitucionalidade das Leis, Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs), Judicialização da política, entidades de classe, Supremo Tribunal Federal.



Introdução

Apresentação

O presente trabalho tem por finalidade abordar os resultados finais referentes à primeira etapa do projeto de pesquisa intitulado “As associações de classe e os preceitos constitucionais fundamentais – leituras possíveis de uma obra aberta”. Trata-se de um projeto vinculado ao Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica e Tecnológica (PROBIC), financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (Fapemig), coordenado pelo Professor do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de Viçosa, Igor Suzano Machado.

Esta pesquisa, desenvolvida no período compreendido entre março de 2014 e fevereiro de 2015, centrou-se na análise do Controle de constitucionalidade das Leis executado pelo Poder Judiciário em sua forma concentrada – isto é, que se realiza em abstrato pelo Supremo Tribunal Federal (STF) – em resposta às ações ajuizadas por entidades de classe.

O conteúdo do presente estudo versa especificamente acerca do Controle de constitucionalidade fomentado por entidades de classe com intuito de avaliar a forma como as associações de trabalhadores, de empresários, de funcionários públicos e de profissionais liberais têm “lido” o texto constitucional promulgado em 1988. Consequentemente, a pesquisa almeja analisar como têm atuado politicamente numa nova frente de atuação que veio se consolidando desde a instituição da ordem político-jurídica proposta pela Constituição brasileira de 1988: a atuação política por meio do poder Judiciário, no que se convencionou chamar de “judicialização da política”.

Para tanto, estudou-se a maneira como essas entidades de classe fazem uso do instituto das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) – instrumento previsto no referido texto constitucional que somente obteve regulamentação com a promulgação da Lei número 9.882 no ano de 1999. Nossa hipótese é que o uso do instrumento das ADPFs está condicionado pelos interesses das diferentes classes sociais e grupos econômicos, os quais tentam fazer com que “sua” leitura do texto constitucional impere, se posicionando como porta-vozes de vontades ditas coletivas.

Desenvolvimento

A Constituição de 1988 como marco político-jurídico do Brasil

Após duas décadas marcadas por arbitrariedades cometidas no Brasil pelo poder político em decorrência de um regime militar autocrático respaldado em posturas impositivas e repressivas perante a sociedade civil, instaurou-se na cena pública um movimento de mobilizações de massa fundamentalmente norteado pelos ideais comprometidos com o processo de transição democrática. Tais mobilizações culminaram no movimento pelas “Diretas Já” ao final da década de 80, momento em que se aspirava por mudanças sociais que efetivamente correspondessem às expectativas por democracia participativa (Werneck Vianna, 2013).

Com intuito de consolidar os anseios por mudanças substantivas na nova cena republicana, elaborou-se o texto constitucional fortemente arraigado em uma “ampla e compreensiva declaração dos direitos fundamentais” (Werneck Vianna et al, 1999, p.40), de modo que tais direitos adquirissem confirmação fática extrapolando as conotações meramente simbólicas de que detinham. Para tanto, fez-se necessária a criação de instrumentos procedimentais mediante os quais seria possível conceder ao direito, às suas instituições e aos seus procedimentos a capacidade de se tornarem “instrumentos de animação da vida republicana” (Werneck Vianna et al, 1999, p.40).

À vista disso, a Constituição brasileira promulgada no ano de 1988 consiste, inequivocamente, em um marco político-jurídico na história do país, uma vez que a Assembleia Constituinte responsável pela sua elaboração tinha como um dos principais intentos restaurar o Estado Democrático de Direito até então suplantado pelo regime militar que a precedeu.



A judicialização da política

Conforme afirma Werneck Vianna (2013), como consequência da elaboração desse ordenamento jurídico – cuja inovação conferiu aos direitos fundamentais imediata eficácia sob a tentativa de assegurar sua correspondência à expressão da vontade geral respaldada pelo texto constitucional – constatou-se o surgimento de novos papeis a serem desempenhados não só pelo direito, como também pelas suas instituições e procedimentos em resposta às prementes aspirações advindas da sociedade.

A esse cenário permeado por significativas mudanças nos moldes institucionais da ordem republicana soma-se a tentativa de afirmação do Estado de Bem-Estar Social, através do qual se almejou regular não apenas as atribuições específicas da economia, mas também de arbitrar acerca da vida social.

Em decorrência dessas mutações institucionais, notaram-se profundas alterações tanto nas relações entre os três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme a clássica divisão proposta por Montesquieu –, quanto naquelas estabelecidas entre o poder Judiciário e a sociedade civil, concedendo à sociedade instrumentos procedimentais através dos quais lhe foi possível agir em vista de se garantir a eficácia dos direitos constitucionais.

Diante disso, verificou-se maior flexibilização das fronteiras entre os três poderes frente a um panorama caracterizado “pela incapacidade de o Executivo e o Legislativo fornecerem respostas efetivas à explosão das demandas sociais por justiça” (Werneck Vianna, 1999, p.149). Isso decorre, conforme salientado pelo autor de “Judicialização da política e das relações sociais no Brasil”, Luiz Werneck Vianna, de relativa suplantação da autonomia do Poder Legislativo como principal agente da iniciativa e da produção de leis em favor do Executivo, o qual abdicaria das funções de administração do bem-estar e, desse modo, se tornaria, progressivamente, uma agência tecnoburocrática cujas ações passam a oscilar em função da conjuntura econômica. Assim, segundo Werneck Vianna, o poder Judiciário emergiria:

[em] um contexto em que o social, na ausência do Estado, das ideologias, da religião, e diante de estruturas familiares e associativas continuamente desorganizadas, se identifica com a bandeira do direito, com seus procedimentos e instituições, para pleitear as promessas democráticas ainda não realizadas na modernidade” (Werneck Vianna, 1999, p.149).

Pode-se inferir, a partir daí, singular efeito sobre as relações estabelecidas entre o direito e a política, de modo que gradativamente abnega-se de uma longa tradição hegemônica do positivismo jurídico – respaldado sob os moldes kelsenianos – em prol da recorrente admissão de papéis tanto políticos, quanto sociais a serem desempenhados pela justiça. Em decorrência disso, o mundo do direito, suas instituições e seus procedimentos, todos os quais até então circunscritos especificamente às esferas definidas pelo ordenamento jurídico, passaram a habitar não somente o interior da Administração Pública, mas também a arbitrar acerca da organização da vida social – mediante o que se convencionou chamar de judicialização das relações sociais.

À vista dessa nova frente de atuação que vem se consolidando desde a adoção da ordem político-jurídica inaugurada pela Constituição brasileira de 1988, a atuação política por meio do poder Judiciário – no que se convencionou chamar de judicialização da política – tem se mostrado como fenômeno em expansão nas Democracias consolidadas.

Desse modo, conforme asseverado por Werneck Vianna (1999), a invasão do direito no mundo contemporâneo não tem se limitado às esferas políticas ou ao âmbito dos poderes republicanos, de modo que o direito tem adentrado tanto na regulação da sociabilidade, quanto na arbitragem das práticas sociais. O direito, portanto, tem expandido sua capacidade normativa, “armando institucionalmente o poder Judiciário de meios e modos” (Werneck Vianna, 1999. p.149) que o fazem capaz de regular esferas até então impermeáveis ao Estado, tais como as relações de gênero no ambiente familiar, o tratamento dispensado às crianças pelos pais e/ou responsáveis, a relação médico-paciente e o acesso e custeio a serviços de saúde.

Em decorrência dessas novas atribuições concernentes ao terceiro Poder, espera-se que o Judiciário se torne mais acessível à sociedade ao implementar formas “mais democráticas, simples e rápidas de acesso à Justiça” (Werneck Vianna, 1999. p.154).



Material e métodos

A pesquisa em questão debruçou-se sobre as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) disponíveis no sítio do Supremo Tribunal Federal (www.stf.jus.br) em versão digital. Trata-se, pois, de uma pesquisa centrada na análise documental que se desmembrou em duas principais etapas: 1) Coleta e catalogação das ações e; 2) Análise de casos.

Em um primeiro momento realizou-se a leitura da bibliografia concernente ao tema estudado, de modo que se estudou autores que versam sobre as temáticas judicialização da política, politização da justiça, controle de constitucionalidade no Direito brasileiro e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).

Após adquirida sólida bagagem teórica a partir da compreensão de conceitos centrais a essas temáticas, iniciou-se o processo de catalogação das ADPFs disponíveis no sítio eletrônico do STF desde a regulamentação desse instrumento pela lei número 9.882 em 1999.

Assim, o processo de catalogação foi iniciado a partir da leitura da página de rosto de cada ação com o propósito de identificar o seu proponente. Aquela cujo proponente se tratava de uma associação de classe ou confederação sindical era selecionada para posteriormente ser submetida a classificações a fim de conformar o banco de dados.

Logo, após a seleção das arguições cujos proponentes se tratavam de entidades de classe, partiu-se para a construção do banco de dados a partir da classificação de tais ações em função de dados coletados nos documentos eletrônicos, dentre os quais: origem; partes (requerente e requerido); dispositivo Legal questionado; liminar; decisão final; recurso e; temática (administração pública, política social, regulação econômica, política tributária, regulação da sociedade civil, competição política e relações de trabalho).

A classificação dos temas abordados nas arguições teve como base as categorias produzidas pela pesquisa sobre o “Poder Judiciário em suas relações com a política e a sociabilidade do país”, a qual se realizou em decorrência do convênio firmado entre a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) e o Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (antigo Iuperj). Os resultados de tal pesquisa encontram-se no livro intitulado “A Judicialização da Política e das Relações Sociais no Brasil” organizado por Luiz Jorge Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel Palacios Cunha Melo e Marcelo Baumann Burgos. Diante disso, procuramos inserir as temáticas de que tratavam as ADPFs nas categorias desenvolvidas pela referida pesquisa.

Todavia, como o presente trabalho concentrou-se na análise de somente uma das formas de controle concentrado de constitucionalidade das Leis, as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental, em detrimento da ação estudada na pesquisa da AMB/Iuperj – a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, também chamada de ADIN –, realizaram-se pequenas alterações nessas categorias.

Dadas as particularidades do objeto da presente pesquisa, acrescentamos à categoria “regulação econômica” normas que dizem respeito a monopólios estatais. À categoria “regulação da sociedade civil” incluímos normas que se referem à regulação para bens difusos/coletivos e a benfeitorias urbanas. À “administração pública” inserimos também normas que tratam de concessões e autorizações. Por fim, adicionamos à categoria “utilização como recurso”, para ADPFs cujo objetivo era simplesmente reverter uma decisão judicial desfavorável ao requerente.

Depois de finalizada essa classificação, inserimos os dados no software de análise quantitativa chamado de SPSS e obtivemos resultados decorrentes do desenvolvimento de estatísticas descritivas. As tabelas e os gráficos gerados por esse software, todos os quais inseridos no anexo deste trabalho, correspondem ao primeiro produto referente à conclusão da primeira etapa da pesquisa.

O segundo momento, por sua vez, refere-se à análise de teor majoritariamente qualitativo acerca de 10 ADPFs criteriosamente selecionadas, as quais serão submetidas ao estudo de casos.

Resultados e discussões

Em relação à distribuição das ADPFs no tempo (ver anexo 1), nota-se um relativo crescimento na quantidade de ações mobilizadas desde a regulamentação do instituto das ADPFs pela lei número 9.882, promulgada em 1999, até o 25º aniversário da Constituição atual do país, em 05 de outubro de 2013. O ápice de ações ocorreu no ano de 2006, com um total de 10 ações mobilizadas nesse único ano, o que equivale a 13,5% de um total de 74 arguições ajuizadas ao longo dos 13 anos abrangidos pela presente pesquisa.

No que se refere às arguições por tipo de associação (ver anexo 2), mostra-se possível inferir que a associação de empresários é a proponente que mais ajuizou Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ao longo desses 13 anos de consolidação desse instrumento de Controle concentrado de constitucionalidade das leis. Com 32 ações mobilizadas em um total de 74, essa associação é responsável por parte significativa da mobilização desse instituto, o que corresponde a 43,2%. Em segundo lugar, encontra-se a associação de funcionários públicos, os quais moveram 20 ações. Em terceiro lugar, situa-se a associação de trabalhadores, com 15 arguições. E, por fim, a associação de profissionais liberais entrou com apenas 7 ações ao longo do período em questão.

A significativa atuação da associação de empresários no decurso desses treze anos pode ser justificada segundo a hipótese de que os membros dessa categoria vislumbram no instituto das ADPFs um instrumento capaz de legitimar as suas aspirações indo de encontro com as regulamentações (im?)postas pelo governo.

No tocante ao tema das ações mobilizadas pelas entidades de classe (ver anexo 3), percebe-se que a temática mais abordada entre as setenta e quatro ADPFs catalogadas nesta pesquisa foi administração pública, com um total de 28 ações – o que equivale a 37,8%. Regulação da sociedade civil está em segundo lugar, com 13 ações, equivalendo a 17,6%. Com apenas 1,4 pontos percentuais de diferença está a temática regulação econômica, enfocada por 12 ações ao longo dos treze anos de conformação do instrumento das ADPFs. Em ordem decrescente, por fim, encontram-se os temas: política tributária, com 8 ações; relação de trabalho, com 6 ações e previdência social, com 3 arguições mobilizadas.

Por fim, no que concerne à distribuição das ADPFs em relação ao Poder político questionado (ver anexo 4), aquele mais questionado dentre as setenta e quatro Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental catalogadas foi o Executivo Federal. Isto é, a origem da lei cuja constitucionalidade foi posta em xeque trata-se do Poder Executivo Federal – contra o qual foram mobilizadas 25 ações. O Executivo Estadual foi o segundo poder mais questionado, com 15 ações; ao passo que o terceiro mais contestado foi o Judiciário Federal, com 14 arguições.


Conclusão

À vista dos resultados obtidos nesta primeira etapa da pesquisa, pode-se concluir que o uso do instrumento de Controle concentrado de constitucionalidade escolhido para análise, as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental, está majoritariamente atrelado a tentativas de fazer com que a interpretação de cada entidade de classe impere.

Ademais, nota-se que em alguns contextos esse instituto apresenta maior eficácia que em outros, uma vez que as entidades de classe mobilizam ADPFs para sinalizar oposição às decisões políticas. Vale considerar ainda que desde a regulamentação desse instrumento, as ADPFs têm se mostrado um instituto moroso, haja vista a enormidade de casos que se encontram há anos aguardando julgamento.

As particularidades jurídicas do instituto e os interesses dos grupos que o mobilizam parecem ser as melhores variáveis explicativas para os dados levantados. Isto porque, por não serem aplicáveis somente a atos normativos, abrangendo também outros atos do poder público, as ADPFs surgem como instrumento importante para o questionamento de atos do poder Executivo, como decretos e portarias, e do poder Judiciário, sentenças e acórdãos, que não podem ter sua constitucionalidade questionada por via de ADINs.

Não à toa, tais poderes aparecem como aqueles que são mais vezes questionados pelas ADPFs das associações de classe. Além disso, dados os interesses específicos dos autores das ADPFs, certos temas aparecem como prioritariamente enfrentados. Isto é bastante nítido, por exemplo, quando, conforme o esperado, as associações de funcionários públicos ajuízam ações quase em sua totalidade voltadas para o tema da administração pública. As associações de empresários, por sua vez, tendem a questionar atos do poder público que possam constranger suas atividades econômicas, notadamente na política econômica, e na regulação da administração pública – por exemplo, no que tange aos contratos públicos entre governo e iniciativa privada – e da sociedade civil – por exemplo, no que tange a restrições de exploração do meio ambiente e do espaço urbano.

Contudo, tais hipóteses precisariam ser verificadas de forma mais aprofundada com estudos qualitativos a respeito da argumentação utilizada nessas ações. Será que os empresários e os trabalhadores consideram como preceitos constitucionais fundamentais os mesmos artigos da Constituição? Ou mobilizam partes diferentes da Constituição, tendo em vista a forma específica como enxergam sua estrutura?



É visando responder a tais perguntas que a presente pesquisa tem se dedicado, ao longo de 2015, a estudos qualitativos do teor das ações, complementando o quadro geral quantitativo delineado nesta primeira parte, com dados mais específicos sobre certas ações, capazes de fornecer indícios importantes de como as associações de classe têm mobilizado as ADPFs, por exemplo, no que tange aos tipos de argumentos utilizados, e possíveis diferentes entendimentos do que sejam preceitos verdadeiramente fundamentais na atual Constituição brasileira.

Anexos

Anexo 1



Anexo 2



Anexo 3

Tema




Frequência

Porcentual

Porcentagem válida

Porcentagem acumulativa

Válido

Administração Pública

28

37,8

37,8

37,8

Regulação Econômica

12

16,2

16,2

54,1

Politica Tributária

8

10,8

10,8

64,9

Regulação da Sociedade Civil

13

17,6

17,6

82,4

Relação de Trabalho

6

8,1

8,1

90,5

Utilização como Recurso

4

5,4

5,4

95,9

Previdência Social

3

4,1

4,1

100,0

Total

74

100,0

100,0



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