Ações e Êxitos do Brasil no Enfrentamento da Crise Financeira Internacional



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Ações e Êxitos do Brasil no Enfrentamento da Crise Financeira Internacional

Fernando Nogueira da Costa1

A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) em % do PIB tornou-se uma referencia central para coordenar os diversos instrumentos de política econômica em curto prazo. Em 1984, no final do regime militar, estava em 53,3%. Em dez anos, no final do governo Itamar Franco, caiu para seu menor patamar na história recente: 30,0%. No governo FHC, retomou seu crescimento, especialmente no ano de 1998 com a perda de reserva cambial e a reeleição, completando seu segundo mandato em 2002 com 60,6% do PIB. Desde o governo Lula, caracteriza-se uma firme tendência de queda: de 54,9% em 2003 até 38,4% no ano de 2008, com o início da crise mundial e depreciação da moeda nacional. O país já tinha mudado de posição financeira, tornando-se credor em moeda estrangeira.

Depois da desoneração fiscal anti-crise mundial, retoma-se a tendência declinante dessa razão. A DLSP / PIB reduziu de 42,9% para 37,5%, entre outubro de 2009 e fevereiro de 2012. O plano inicial do governo Dilma era, nos fins de anos, atingir 35,1% em 2012, 31,9% em 2013 e 28,7% em 2014.

Qual é a importância da análise desses números? Ela nos propicia entender a importância das mudanças na política econômica de curto e de longo prazo que têm ocorrido no governo Dilma. Em destaque, a nova diretoria do Banco Central do Brasil está trabalhando de maneira coordenada com o restante da equipe econômica, como deveria ter sido feito desde o início do governo Lula. Isto significa que os diversos instrumentos de política econômica, que afetam a relação DLSP/PIB (política monetária de juro e crédito, política cambial, controle da mobilidade do capital e política fiscal), estão “atuando em uníssono”.

Em consequência, aproveitando o cenário deflacionário, o Banco Central firma a tendência de queda da taxa de juros e de elevação da taxa de câmbio, os bancos públicos contribuem com a queda do spread e a expansão do crédito, o Ministério da Fazenda taxa com IOF o capital estrangeiro especulativo e persegue as metas de resultado fiscal. A coordenação entre política fiscal e política monetária contribuiu para expressiva redução dos juros de 12,5% para 8,0% e, portanto, dos encargos financeiros da dívida pública. O superávit primário total passou de 2,0% do PIB, no pior ano da crise (2009), para 3,3% no ano corrente. Enquanto isso o déficit nominal total caiu de -3,3% para -2,3% do PIB no mesmo período.

Quais são os elos-fracos que ameaçam essa transformação do círculo vicioso pré-2003 para o círculo virtuoso após a posse de governo social-desenvolvimentista?

Quase todas as apostas são no sentido do Brasil se transformar em economia exportadora de petróleo na segunda metade da década corrente. O setor de petróleo e gás é responsável por 59% do total de R$ 597 bilhões dos investimentos da indústria entre 2012-2015, mapeados pelo BNDES. O segundo maior setor é a extrativa mineral, representando quase 10% dos investimentos.

Alguns economistas alertam para a “maldição da abundância de recursos naturais”, isto é, a chamada “doença holandesa”. Porém, meu alerta diz respeito à escassez de funding, ou seja, de recursos captados no mercado de capitais brasileiro, através da emissão de debêntures, seja pelas empresas não financeiras, seja pelo BNDESPAR, suficientes para lastrear o ritmo desses investimentos. Há necessidade de se recorrer ao Tesouro Nacional, o que pode trazer de volta o vício de endividamento público interno. A overdose seria o endividamento externo com recursos captados seja através de organismos multilaterais, como o BID e o Banco Mundial, seja com a emissão de bonds.

O forte crescimento dos gastos com abono salarial e seguro-desemprego, decorrente entre outros fatores do aumento real do salário mínimo, eleva as despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em ritmo maior do que as receitas crescem. O FAT passa a registrar déficits nominais, necessitando de seguidos aportes do Tesouro Nacional. Das contribuições ao Fundo PIS-PASEP, 60% se destinam a custear o seguro-desemprego e o abono salarial e, no mínimo, 40% devem ser destinados ao BNDES para aplicação em programas de desenvolvimento econômico.

Até 2008, o FAT representava a principal fonte de captação de recursos do BNDES. Entre 2009 e 2011, no entanto, foi superada pelos aportes de R$ 255 bilhões do Tesouro Nacional ao BNDES. Ressalva-se que, dentre esses recursos, R$ 24,8 bilhões foram captados sob a forma de LFT (Letras Financeiras do Tesouro) e utilizados para integralização de ações de emissão da Petrobras.

Em termos dinâmicos, em médio e longo prazo, dependendo da prudência no endividamento, isto é, em se evitar o círculo vicioso, retornará o círculo virtuoso. Além do pagamento anual de juros (TJLP) do BNDES para a União, e amortizações entre 6 e 40 anos, haverá ganhos fiscais resultantes das operações viabilizadas pelo empréstimo da União. O lucro do BNDES retornará à União por meio de dividendos, tributos e lucros retidos. Haverá ganho fiscal em curto prazo, decorrente da expansão do produto e da renda da economia. Sobressair-se-á o ganho fiscal de longo prazo, resultante do fato de que a capacidade produtiva da economia será maior nos próximos anos, viabilizando o crescimento da demanda sem pressão inflacionária, maior PIB e arrecadação fiscal mais elevada.

Esse arranjo financeiro encontrado na economia brasileira foi eficaz para o País tirar seu atraso histórico no desenvolvimento socioeconômico. Afinal, mesmo com altíssima taxa de juros real, houve financiamento subsidiado do desenvolvimento – e o Brasil entrou no RIC, constituindo o BRIC!

Como se chegou a tal arranjo? A política monetária de juro alto propiciou altos rendimentos das carteiras de ativos dos grandes fundos parafiscais, compostas predominantemente por títulos de dívida pública, que compensam juro abaixo do mercado no crédito direcionado. Os recursos de origem (e destino em última análise) trabalhista foram fundamentais.

O FGTS é funding para Caixa fomentar o desenvolvimento urbano. O FAT (PIS-PASEP) é funding para BNDES financiar a infraestrutura logística. Os três fundos de desenvolvimento regionais, isto é, o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e o Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO), são, respectivamente, funding para Banco do Nordeste do Brasil, o BASA e o Banco do Brasil. Este cuida do desenvolvimento agrícola. Semelhantemente, as EFPP (Entidades Fechadas de Previdência Privada) capitalizam seu funding para associações em empreendimentos prioritários para o desenvolvimento nacional.

Em outras palavras, o Capitalismo de Estado Neocorporativo Brasileiro coloca o Tesouro Nacional no centro das tomadas de decisões financeiras direcionadas. Ele cuida da centralização fiscal e da concentração de capital necessárias para o “salto de etapas” na emergência da economia brasileira. Arrecada tributos dos contribuintes e toma empréstimos com credores para capitalização dos bancos públicos. Obtém recursos através da política de endividamento público para executar, como emprestador em última instância, a política financeira desenvolvimentista.

O Tesouro Nacional oferece aos investidores a segurança do risco soberano, liquidez e rendimento real, para captar em longo prazo, tanto no mercado financeiro doméstico, quanto no internacional, via títulos de dívida pública. Depois, faz a realocação de recursos em prazos adequados às prioridades nacionais. Ele supre a ausência de mercado de capitais.

O debate sobre a retomada do crescimento econômico brasileiro ainda não se aprofundou. Alguns economistas alegam que "as medidas usadas pelo governo para reativar a economia e tirar o Brasil da trajetória de desaceleração que se instalou no mundo todo são as mesmas que ajudaram o Brasil na crise de 2008/2009". Instrumentos de política econômica são sempre “os mesmos” (políticas monetária, fiscal, cambial e de controle de capital), o que muda é a intensidade e o sentido em que são utilizados. Atualmente, a baixa da taxa de juros básica levou-a ao menor nível histórico.

Baseado no afrouxamento monetário, corte de impostos para bens duráveis, estímulo ao crédito, e gastos públicos, esses economistas alegam que "o remédio não está funcionando como antes". Para analistas mais cuidadosos, a pequena eficácia imediata das medidas já adotadas pelo governo é resultado da natureza distinta entre as duas etapas da mesma crise, além de ser também explicada pelo momento distinto vivido pelas economias doméstica e mundial. Agora, nos países de capitalismo maduro, está se socializando o prejuízo decorrente da anterior privatização do benefício de salvamento dos banqueiros.

Em 2008, a quebra do Lehman Brothers, nos Estados Unidos, instaurou o pânico nos mercados financeiros e travou os canais de crédito, mas a resposta das autoridades globais, especialmente do Fed, foi rápida e favoreceu uma recuperação já no ano seguinte. Dessa vez, o foco principal é na crise de dívida soberana na zona do euro, que representa cerca de 25% da economia global. Ela preocupa investidores e diminui a capacidade global de crescimento, inclusive nos emergentes, que antes pareciam imunes às preocupações dos países desenvolvidos.

No Brasil, alguns analistas argumentam que os incentivos à demanda esbarram em consumidores mais endividados e com propensão menor a assumir novos compromissos. Em abril de 2012, segundo dado divulgado pelo Banco Central, o comprometimento com dívidas atingiu 22% da renda das famílias, quatro pontos percentuais acima dos 18% registrados no mesmo mês de 2008. Esse pequeno aumento do endividamento não é suficiente como explicação. Talvez a satisfação de necessidades imediatas, possibilitando o corte de consumo supérfluo face ao temor de desemprego futuro, seja melhor explicação.

Na atual conjuntura, estímulos ao consumo não são suficientes para dinamizar a oferta, inclusive porque o excedente de produção mundial ainda coloca os importados em patamar competitivo, mesmo com o câmbio mais depreciado dos últimos meses. Constata-se o papel dominante das importações no atendimento do consumo doméstico de bens industriais. O Brasil está com um problema sério de competitividade industrial.

Com consumo menos pujante e produção em queda, a saída para crescer mais seria via investimentos. Alguns críticos alegam que eles se encontram paralisados diante da incerteza elevada proveniente do ambiente externo. Entretanto, as obras para a Copa do Mundo de 2012 estão tendo continuidade, assim como o Programa Minha Casa, Minha Vida. Outros investimentos públicos estão em ritmo menor, mas não por causa de “expectativa incerta”.

Após a crise de 2008, a confiança dos empresários não foi tão severamente afetada, porque a autoridade monetária norte-americana salvou o mercado bancário, depois de perceber que havia instituições financeiras grandes demais para quebrar. Essa postura é o contrário da adotada pelo Banco Central Europeu (BCE), que reluta há dois anos em atuar como emprestador de última instância. A postura inflexível da Alemanha ainda pesa sobre as decisões da instituição. Sem expectativa de solução para a situação europeia, a incerteza em relação à economia global continua adiando decisões de investimento e segura o PIB do Brasil. Entretanto, gastos públicos não se paralisam por causa de “expectativa incerta”, mas dependem sim de decisões de política econômica.

Agora é comum se argumentar que a União Monetária Europeia começou errada. Na hora da crise, espera-se um ajuste definitivo, mas poderá ocorrer algum paliativo. O pior da crise ainda não passou. Partidários do “tudo ou nada” apontam que só há duas soluções possíveis para a Europa: “amargar um longo período depressivo ou desfazer o euro e recomeçar do zero”. Por essa solução radical, ficam todos em compasso de espera, para verificar o resultado final, que não tem data para ocorrer.

Outros afirmam que “a crise atual é muito menos intensa do que a de 2008, embora seja, de fato, mais longa”. Não é desdobramento da mesma crise?! Nessa visão, “as políticas anticíclicas também foram mais efetivas naquela época nos países emergentes, especialmente na China”.

Há três anos, os preços das commodities se recuperaram rapidamente e os termos de troca (relação entre preços de exportação e importação) continuaram favoráveis ao Brasil. No episódio atual da crise, a queda da demanda chinesa, devido à desaceleração mundial, contaminou o mercado de commodities. No país asiático, há também o problema de excessiva alavancagem financeira, principalmente no financiamento ao setor imobiliário. Por isso as autoridades estão mais cautelosas na concessão de estímulos, embora tenham afrouxado a política monetária recentemente.

Não são apenas as economias centrais e a China que impõem uma retomada mais lenta da economia brasileira neste ano. A Argentina, principal mercado para produtos manufaturados brasileiros, vinha crescendo em média de 8% entre 2003 e 2011, avanço que deve desacelerar para algo em torno de 3% este ano. Enfim, o multiplicador de renda ocorre “com tudo para cima”, o divisor de renda ocorre “com tudo para baixo”...



1 Professor Livre-docente do IE-UNICAMP. Autor do livro “Brasil dos Bancos” (Edusp, 2012). http://fernandonogueiracosta.wordpress.com/ E-mail: fernandonogueiracosta@gmail.com.


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