A interlocução urbano-ambiental na política brasileira de planejamento territorial



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A interlocução urbano-ambiental na política brasileira de planejamento territorial

Selena Duarte Lage e Lage / Centro Universitário do Triângulo-UNITRI / Brasil



Resumo

No Brasil contemporâneo verifica-se uma tentativa de convergência das preocupações de caráter urbanístico e ambiental no planejamento territorial, não obstante estas agendas derivarem de ideários distintos. A necessidade de articulação das duas agendas e de seus instrumentos de regulação tornou-se preeminente especialmente a partir de 2001, quando a Lei Federal n°10.257 (Estatuto da Cidade) ampliou a área de abrangência do Plano Diretor para todo o território dos municípios (áreas urbanas e rurais). Pode-se dizer que a busca por uma visão mais integrada dos processos socioespaciais está relacionada aos conceitos de sustentabilidade ambiental e desenvolvimento sustentável, os quais associam questões econômicas, sociais e de conservação/preservação dos recursos naturais. Porém, notam-se ainda dificuldades para a interlocução necessária entre as políticas urbana e ambiental. As distintas tradições para o tratamento das questões urbanas, pelo viés do urbanismo, e da politica ambiental, pela via preservacionista, e, ainda, a desconsideração de novas dinâmicas sociais em ambas, resulta em políticas setoriais segmentadas e, muitas vezes, conflitantes.



Introdução

No Brasil contemporâneo verifica-se uma tentativa de convergência das preocupações de caráter urbanístico e ambiental no planejamento territorial, não obstante estas agendas derivarem de ideários distintos: a primeira – denominada “agenda marrom” – tem como matriz a lógica racionalista e funcionalista de ordenamento do território, incorporando, mais recentemente, no âmbito do “Movimento pela Reforma Urbana”, questões de cunho social, tais como as relacionadas ao direito à habitação, direito à cidade e participação popular nas decisões; a segunda – denominada “agenda verde” – orienta-se principalmente pelo binômio preservação/conservação dos recursos naturais, por vezes de modo alienado às relações e práticas sociais.

No âmbito da política brasileira de planejamento territorial, a necessidade de articulação das duas agendas e de seus instrumentos de regulação tornou-se preeminente especialmente a partir de 2001, quando a Lei Federal n°10.257 (Estatuto da Cidade) ampliou a área de abrangência do Plano Diretor - “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”–, o qual passa a ter de englobar todo o território dos municípios, ou seja, não apenas as áreas contidas nos perímetros urbanos e de expansão urbana, mas também as áreas rurais. A nova abrangência dos planos diretores vislumbra a necessidade de uma visão mais integrada dos processos socioespaciais e está relacionada aos conceitos de sustentabilidade ambiental e desenvolvimento sustentável, os quais agregam questões econômicas, sociais e de conservação/preservação dos recursos naturais.

Estes novos conceitos passaram a orientar o discurso ambiental, também com desdobramentos no discurso e instrumentos urbanísticos. Pode-se dizer que contribuíram para uma redefinição da análise territorial, ao ampliarem o rol de questões – físico-materiais e sociais – a serem consideradas. Entretanto, permanecem lacunas e desafios quanto a maneiras de promover um sistema integrado de planejamento territorial. Assim, este trabalho investiga as potencialidades, limites e conflitos dos instrumentos legais brasileiros, especialmente do Plano Diretor, neste sentido, levando em consideração aspectos socioespaciais e aspectos político-administrativo-institucionais.



Quadro geral da legislação urbana e ambiental em vigor no Brasil

A Constituição Brasileira de 1988 é o grande marco legal redefinidor das políticas do país rumo à sua redemocratização. Nela verificam-se avanços no sentido do reconhecimento dos interesses coletivos em detrimento dos individuais ou de classes e em relação à gestão democrática, com aberturas à participação direta da sociedade civil em complementaridade ao contexto da democracia representativa. No que se refere às políticas urbana e ambiental, a Constituição Federal dedicou um capítulo específico a cada, originários de históricos, lutas e debates distintos: Capítulo II – Da Política Urbana, do Título VII – Da Ordem Econômica; e Capítulo VI – Do Meio Ambiente, do Título VIII – Da Ordem Social.

O capítulo “Da Política Urbana” é fruto, principalmente, da “Emenda Popular pela Reforma Urbana”1, elaborada no âmbito do “Movimento Nacional pela Reforma Urbana”, que estabelecia como base da política de desenvolvimento urbano questões sociais, tais como as relacionadas ao direito à habitação, direito à cidade e participação popular nas decisões. Do que foi inserido no texto constitucional (boa parte das propostas da emenda popular não foram aprovadas) merecem destaque: a transferência de responsabilidade à esfera municipal da política de desenvolvimento urbano, a abertura de possibilidades da participação popular direta, a reafirmação do princípio da função social da propriedade e a inclusão da ideia de função social da cidade.

Não obstante, tais preceitos constitucionais careciam de regulamentação, que só veio a ser suprida 13 anos depois, com a aprovação da Lei Federal n°10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Esta lei estabelece diretrizes gerais da política urbana e oferece uma gama de instrumentos para o cumprimento das mesmas, destacando-se o Plano Diretor (Capítulo III-Do Plano Diretor, artigos 39 a 42). O Plano Diretor, conforme definição da Constituição reafirmada no Estatuto da Cidade, é o “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”, devendo ser aprovado por lei municipal. A Constituição de 1988 havia tornado este instrumento obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e o Estatuto da Cidade ampliou a gama de cidades com obrigatoriedade de elaborá-lo2, além de ter ampliado também sua área de abrangência: anteriormente os planos diretores restringiam-se aos perímetros urbanos e de expansão urbana dos municípios, passando a ter de englobar todo o território dos municípios. Além disso, o Estatuto da Cidade tornou obrigatória a participação da população nos processos de elaboração e de implementação dos planos diretores, através de debates, audiências públicas e publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.

Sobre o assunto, vale lembrar que a ideia de plano diretor existe no Brasil pelo menos desde 19303. Especialmente a partir do Regime Militar (1964), quando as cidades brasileiras experimentaram um crescimento acelerado e ocorreu a institucionalização do planejamento urbano no país, têm sido elaborados planos diretores principalmente nas cidades de maior porte; porém, anteriormente à Constituição e ao Estatuto da Cidade, o instrumento tinha um caráter essencialmente tecnocrático, de matriz modernista/funcionalista e, diferentemente dos planos diretores pós-Estatuto da Cidade, prescindiam de participação popular para sua elaboração.

Foi também à época do Regime Militar que surgiram leis que visavam ao ordenamento físico-territorial das cidades, como a Lei Federal n°6.766/1979 (Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano), que ainda está em vigor (com alterações dadas por leis posteriores) e determina obrigações e restrições às ocupações urbanas.

Em relação à legislação ambiental, a Lei Federal nº6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) pretendeu integrar em um único arcabouço legal uma série de leis anteriores direcionadas à regulamentação de questões ambientais de caráter mais setorial (ARAÚJO, 2009). Esta Lei instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, formado pelo conjunto de órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e criou o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, órgão consultivo e deliberativo constituído de representantes do governo e da sociedade civil. A Lei também previu instrumentos de controle e repressão da degradação ambiental, destacando-se o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental.

A Resolução CONAMA n°01/1986 e, posteriormente, a Resolução CONAMA n°237/1997 regulamentaram os procedimentos para o licenciamento ambiental, exigido para a localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes de causar degradação ambiental. Dependendo do tipo e abrangência dos empreendimentos e atividades, podem ser licenciados em nível federal, estadual ou municipal, desde que o ente federado tenha conselho do meio ambiente com caráter deliberativo e participação social e possua profissionais legalmente habilitados em seu quadro de funcionários. Como subsídio da análise da licença requerida, são exigidos os chamados “estudos ambientais”, nos quais se avaliam os impactos dos empreendimentos e atividades e as possíveis medidas mitigadoras e compensatórias dos impactos negativos.

O capítulo da Constituição Federal dedicado ao meio ambiente reafirmou ser a proteção e a preservação ambiental de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A Constituição reconhece o direito à proteção ambiental como um direito coletivo e, assim como na política urbana, vincula o direito privado de propriedade ao cumprimento de sua função social.

No que se refere à interlocução entre as políticas urbana e ambiental, importa ressaltar que, apesar da Lei Federal do Parcelamento Urbano (Lei n°6.766/79) já estabelecer algumas restrições de ordem ambiental à ocupação urbana, tais como parcelamento de várzeas alagadiças e terrenos íngremes, deve-se ao Estatuto da Cidade os maiores avanços no sentido de integrar, pelo menos conceitualmente, a questão ambiental ao desenvolvimento urbano (ARAÚJO, 2009). A compatibilização das duas políticas pode ser observada especialmente nas diretrizes gerais da política urbana (Artigo 2°) e no rol de instrumentos disponíveis no Artigo 4°, que inclui alguns originários da política ambiental, como o licenciamento ambiental e o zoneamento ambiental, e outros inspirados nestes, como o estudo de impacto de vizinhança.

Sobre a organização territorial do Brasil, cabe ainda mencionar o Estatuto da Terra (Lei Federal n°4.504/1964), que também vincula a propriedade da terra a uma função social. Visando à implantação da Reforma Agrária4, deverão ser realizados planos periódicos, nacionais e regionais. A Lei estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão unir seus esforços e recursos, mediante acordos, convênios ou contratos, para a solução de problemas de interesse rural.

Planejamento e gestão urbano-ambiental

Do conjunto de sobreposições de atribuições e competências tem resultado lacunas e dúvidas em relação à capacidade de diálogo e interlocução que deveria existir entre as diferentes instâncias envolvidas no planejamento e gestão territorial. Não obstante os planos diretores – de responsabilidade municipal – terem de englobar todo o território dos municípios (áreas urbanas e rurais), uma parte significativa dos programas de políticas públicas praticadas no território rural e das disposições de gestão ambiental têm sido de responsabilidade, quase que exclusivas, da esfera estadual ou federal.

Os planos de reforma agrária, realizados em âmbito nacional e regional, incluem obras de melhoria de infraestrutura nas áreas rurais, tais como eletrificação, barragens, drenagem, irrigação, abertura de poços, saneamento, obras de conservação do solo, além do sistema viário, e partem de diagnósticos que dividem o país em regiões homogêneas do ponto de vista socioeconômico e das características da estrutura agrária, não levando em conta especificidades ou demandas locais nem a participação da população envolvida.

O zoneamento ambiental e o estudo prévio de impacto ambiental (EIA) para licenciamento de empreendimentos e atividades considerados de impacto têm sido realizados principalmente no âmbito estadual devido à falta de funcionários habilitados na esfera municipal, bem como de conselhos locais do meio ambiente constituídos e atuantes.

Mesmo em se tratando apenas do planejamento e gestão das áreas urbanas, de estrita competência municipal, notam-se muitas dificuldades dos governos locais. Sobre a capacidade de planejamento e gestão dos municípios, a avaliação dos planos diretores pós-Estatuto da Cidade, publicado em 2011, coloca:

A maioria não apresenta uma estrutura administrativa adequada para o exercício do planejamento urbano, no que se refere aos recursos técnicos, humanos, tecnológicos e materiais, sem contar ainda a baixa difusão dos conselhos de participação e controle social voltados para uma cultura participativa de construção e implantação da politica de desenvolvimento urbano. (JÚNIOR et al, 2011, p.15)

A Constituição Federal determinou como obrigatória a elaboração de plano diretor para as cidades com mais de vinte mil habitantes, o que atualmente abrange um universo de quase 30% dos 5565 municípios brasileiros, segundo os dados censitários de 20105. O Estatuto da Cidade ampliou a gama de cidade com tal obrigação, independentemente do porte populacional das mesmas. Assim, a depender de critérios demográficos (45% dos municípios brasileiros não passam de dez mil habitantes, segundo o Censo de 2010) e também socioeconômicos, muitos dos municípios obrigados a elaborar seus planos diretores podem ser considerados como essencialmente rurais e suas sedes municipais, apesar de ostentarem a categoria de cidade pela legislação vigente6, não passam de pequenas aglomerações desprovidas das condições financeiras, infraestruturais e de serviços existentes nas áreas urbano-industriais.

Por outro lado, nos últimos anos observa-se nas áreas rurais, tanto no Brasil como em muitos outros países, a diversificação de atividades e o surgimento de novos usos do solo, bem como novos hábitos e relações sociais, tornando cada vez mais difusas e de difícil identificação as fronteiras entre o espaço urbano e o rural (GRAZIANO DA SILVA, 2002; MONTE-MÓR, 2006). Neste sentido, a abordagem territorial do plano diretor é condizente com a nova realidade socioespacial do país, entretanto, a abrangência alargada do instrumento dificulta ainda mais a gestão municipal ineficiente e põe em prova a adequação dos instrumentos disponíveis na legislação brasileira, especialmente no Estatuto da Cidade, para a tarefa.



Novas dinâmicas socioespaciais e o planejamento territorial

Graziano da Silva (2002) chama de “novo rural brasileiro” o espaço oficialmente/legalmente denominado como rural que, não obstante, tem apresentado, além das atividades agropecuárias e agroindustriais (próprias das áreas rurais), múltiplas outras atividades, agrícolas e não agrícolas, antigas e recentes na história agrária brasileira. Entre as “novas”7 atividades agrícolas tem-se a psicultura, horticultura, floricultura, fruticultura de mesa, criação de animais exóticos, etc. Entre as atividades não agrícolas observa-se o crescimento do lazer, turismo, conservação da natureza, moradia e prestação de serviços pessoais. Deste novo rural surgem novos atores sociais: famílias pluriativas, que combinam atividades agrícolas e não-agrícolas na ocupação de seus membros, dentro e fora de seus estabelecimentos, tanto nos ramos tradicionais urbano-industriais, como nas novas atividades que vêm-se desenvolvendo no meio rural.

Esta parece ser uma tendência mundial, especialmente nos países de capitalismo avançado, identificada a partir do final do século XX (GRAZIANO DA SILVA, 2002). Pode-se dizer que está correlacionada – é, ao mesmo tempo, causa e consequência – ao fenômeno chamado por Monte-Mor de “urbanização extensiva”. Nas palavras do autor:

[Urbanização extensiva] É essa espacialidade social resultante do encontro explosivo da indústria com a cidade – o urbano – que se estende, com as relações de produção (e sua reprodução), por todo o espaço onde as condições gerais de produção (e consumo) determinadas pelo capitalismo industrial de Estado impõem-se à sociedade burocrática de consumo dirigido, carregando, no seu bojo, a reação e a organização políticas próprias da cidade. (MONTE-MÓR, 2006, p.15)

Segundo Monte-Mór, no Brasil este fenômeno ocorre a partir dos anos 1970. Desde então, tem permeado todo o território nacional a lógica urbano-industrial do capitalismo e junto com ela a infraestrutura necessária de produção - rodovias, hidrelétricas, rede de comunicações, etc - e reprodução coletiva da força de trabalho – serviços de saúde, educação, habitação etc. –, condições estas antes restritas às cidades. No bojo do espraiamento das condições físicas e materiais próprias das cidades, tem-se o espraiamento de questões sociopolíticas e culturais e, assim, movimentos sociais passaram a abranger populações rurais e tradicionais, como índios, seringueiros, trabalhadores sem terra, entre outras, reforçando preocupações com a qualidade do ambiente e da vida quotidiana nas áreas rurais.

Desta forma, do ponto de vista socioespacial, o rural hoje pode ser entendido como um continuum do urbano, e do ponto de vista das atividades econômicas, os campos não podem ser identificados apenas com a agricultura e a pecuária, e nem as cidades apenas com a atividade industrial8. Torna-se cada vez mais difícil delimitar o que é rural e o que é urbano.

Não obstante, as políticas voltadas às áreas rurais não tem levado em conta suas novas necessidades, como, por exemplo, a de estabelecer um disciplinamento do uso e ocupação do solo visando atender as demandas de habitação e saneamento, a regulação das atividades de turismo e lazer e a preservação de recursos naturais. (GRAZIANO DA SILVA, 2002; SILVA e PERES, 2009). No outro sentido, perduram nas favelas e periferias das cidades, quase sempre carentes de infraestrutura e prejudiciais ao meio ambiente9, a mão de obra da produção agrária e aqueles excluídos do sistema de produção e reprodução capitalista, muitas vezes provenientes das áreas rurais isoladas. Importa, portanto, mais do que verificar o que falta ou falha nas políticas rurais, urbanas e de meio ambiente, buscar a vinculação ou interlocução das mesmas.

Tendo em vista as novas dinâmicas socioespaciais e as relações de interdependência territorial instaladas, a abrangência territorial (áreas urbanas e rurais) dos planos diretores pode ser considerada um avanço na busca por instrumentos de planejamento do espaço social contemporâneo. Pode-se dizer que o interesse por uma visão mais integrada dos processos socioespaciais está relacionada aos conceitos de sustentabilidade ambiental e desenvolvimento sustentável, os quais reconhecem como indissociáveis questões econômicas, sociais e de conservação/preservação dos recursos naturais.



Desenvolvimento sustentável x Sustentabilidade pelo envolvimento

O termo desenvolvimento sustentável, por ter sido muito debatido e utilizado nos últimos anos, por vezes tem “caído no vazio”, ou seja, se transformado em peça de retórica apenas, sem um significado claro do seu conceito.

Consolidado na década de 1990 a partir das discussões internacionais sobre a crise ambiental que temos vivenciado10, o termo mostra uma mudança de enfoque da questão ambiental nos últimos anos: da passagem de debates considerados preservacionistas e conservacionistas que marcaram os anos 1960 e 1970, resistentes ao modo de produção e consumo capitalistas, para a tentativa de associação entre desenvolvimento econômico (capitalista) e preservação/conservação ambiental (COSTA, 1999). Neste enfoque, a ideia de sustentabilidade seria alcançada a partir da conciliação entre os interesses econômicos, ecológicos e sociais. Instala-se a crença de que os conflitos de interesses possam ser resolvidos por meio de diálogos que visam alcançar um consenso, utilizando, para tal, a premissa da participação dos atores envolvidos.

Não se pode negar que as discussões sobre sustentabilidade ambiental e desenvolvimento sustentável têm trazido avanços no sentido da conservação/preservação dos recursos naturais e humanos, ao condenar o crescimento econômico a qualquer custo, especialmente no caso brasileiro (e da América Latina em geral), onde, historicamente, o interesse econômico tem prevalência nas políticas públicas, não obstante os inúmeros problemas socioambientais que possam gerar. Porém, é inegável também que os conceitos trazem consigo a proposta de reprodução e manutenção do capitalismo em nível global e, portanto, é preciso inserir na discussão a reflexão sobre a aceitação ou não do atual projeto de modernidade capitalista ocidental (COSTA, 1999).

Verifica-se que o espraiamento da lógica do capital alcançou também a dimensão socioambiental, atribuindo valores de troca a bens ambientais aos quais, anteriormente, eram atribuídos valores de uso apenas11. Os problemas ambientais e sociais tornam-se, nessa ótica, passíveis de negociação entre atores, num jogo de forças quase sempre desequilibradas, o que torna o debate desigual na busca pelo consenso de interesses (se é que pode ser alcançado). É nesta lógica que se embasam os estudos ambientais para o licenciamento de empreendimentos e atividades considerados poluidores ou capazes de gerar degradação ambiental, a partir dos quais são estudadas medidas mitigadoras e compensatórias para os impactos negativos gerados por eles.

Apesar dos conceitos de desenvolvimento sustentável e sustentabilidade ambiental servirem para a legitimação do status quo, nos embates promovidos em nome dessas propostas vêm à tona os conflitos inerentes às diferentes racionalidades, lógicas e processos de apropriação do meio ambiente. As vitimas da injustiça ambiental decorrente do jogo de forças desigual não se constituem como vítimas passivas do processo e vêm se organizando em variados movimentos, associações e redes12 (ZHOURI et al, 2014). Assim, paradoxalmente, vários movimentos socioambientais vêm-se articulando e (re)conquistando espaços e identidades, reescrevendo, desta forma, o discurso dominante (COSTA, 1999).

No caso brasileiro, “a heterogeneidade cultural da nossa sociedade contrapõe-se à forma homogeneizante de intervenção na natureza, expressando propostas de sustentabilidades plurais” (ZHOURI et al, 2014, p.19). Desta forma, a sustentabilidade ou sustentabilidades só podem ser alcançadas a partir da aceitação e respeito às múltiplas possibilidades de viver, que se refletem nas distintas formas de conceber e de se interagir com o meio ambiente e, consequentemente, na diversificação do espaço.

Pode-se dizer que o reconhecimento e respeito às múltiplas sustentabilidades possíveis somente podem se dar a partir do envolvimento cada vez maior e ostensivo de grupos sociais diversos nas dinâmicas sociopolíticas – institucionalizadas ou não. Assim, caberá a práxis política, à articulação e embate entre os diferentes atores sociais e entre estes e o Estado, o projeto (ou projetos) de sociedade a ser alcançado.



Considerações finais

Desde a redemocratização do Brasil, na década de 1980, ambas as políticas – ambiental e urbana – incorporaram em seus discursos e instrumentos abertura à participação popular, o que, a princípio, tem como objetivo enriquecer o debate e incorporar diferentes pontos de vista e perspectivas nos processos de planejamento e gestão do território. A municipalização do planejamento urbano foi, inclusive, resultado de luta por uma maior participação da sociedade civil sobre a questão, visto que o município é a instância administrativa de maior proximidade com as necessidades e interesses de seus cidadãos. No caso da política ambiental, há a possibilidade legal e mesmo um movimento para a municipalização dos processos de âmbito local, no entanto, a limitação técnica, administrativa e financeira dos municípios tem se mostrado um empecilho neste sentido.

Ao longo da década de 1990, os sistemas de participação da sociedade civil nas políticas públicas foram institucionalizados no Brasil, com a criação de conselhos setoriais e realização de conferências temáticas periódicas. No caso da política ambiental, o sistema se encontra consolidado, porém estudiosos sobre a questão têm apontado a oligarquização e tecnicização dos órgãos colegiados, a insuficiente participação das populações atingidas pelos impactos ambientais e a concentração de atribuições e poder por parte do executivo como desafios limitantes a uma efetiva participação popular (ZHOURI et al, 2014; COSTA et al, 2011). Para tais estudiosos, a pretensa participação estaria servindo principalmente para legitimar o discurso dominante.

Outras políticas, entretanto, como é o caso da politica urbana e das politicas de habitação, de saneamento e de transporte e mobilidade, não angariaram forças suficientes para o estabelecimento de sistemas participativos. Porém, com a aprovação do Estatuto da Cidade, as diretrizes de participação quanto ao planejamento territorial ganharam objetividade. A Lei elencou diversos mecanismos e instrumentos de participação, os quais devem ser detalhados e complementados através, principalmente, dos planos diretores. Estes, por abarcarem todo o território dos municípios e suas questões socioespaciais, deveriam integrar as políticas públicas e os mecanismos de participação.

Entretanto, o relatório de avaliação dos planos diretores brasileiros revela que “poucos foram os planos que estabeleceram definições precisas quanto à forma de funcionamento dos mecanismos de participação [conselhos, conferências e audiências públicas] e previram a articulação entre os mesmos” (SANTOS, 2011, p.277); e apesar dos municípios, em geral, terem instituído conselhos de política urbana ou similar em seus planos diretores pós-Estatuto da Cidade, estes, em sua grande maioria, têm caráter apenas consultivo e atribuições relacionadas principalmente ao uso e ocupação do solo, tendo sido mantidos os conselhos setoriais (SANTOS, 2011). Desta forma, mantêm-se a fragmentação da participação na politica urbana.

Tal fragmentação nos processos de participação é reflexo de uma estrutura de gestão e planejamento compartimentada, que compromete a percepção dos processos socioespaciais como um todo ao tratar questões inter-relacionadas de maneira segmentada e muitas vezes conflitante, sem mecanismos efetivos de compatibilização.

Acredita-se que a disseminação do discurso ambiental e de conceitos como sustentabilidade ambiental e desenvolvimento sustentável tende a mudar esta situação, uma vez que agregam questões de ordem físico-material e social, espaços naturais e construídos. Neste sentido, uma das contribuições do pensamento ambiental é a dissolução de fronteiras rígidas entre categorias historicamente dicotômicas, tais como urbano e rural, e elementos naturais e artificiais (COSTA e COSTA, 2005).

Entretanto, o item sobre a dimensão ambiental do relatório de avaliação dos planos diretores revela que, não obstante muitos planos fazerem alusão aos conceitos de sustentabilidade ambiental ou desenvolvimento sustentável, a questão ambiental, ainda estritamente relacionada à preservação dos recursos naturais, permanece desvinculada das demandas de desenvolvimento econômico e melhoria da qualidade de vida da população.

A análise da abordagem ambiental explicitada nos planos diretores dos municípios que compõem a amostragem desta pesquisa revela uma visão do meio ambiente como algo predominantemente ligado à preservação de áreas verdes, desvinculado das demais questões de desenvolvimento municipal e, acima de tudo, desprovido do reconhecimento da existência de conflitos socioambientais que caracterizam essa temática, bem como de mecanismos para enfrentamento de tais conflitos. (COSTA et al, 2011, p. 185)

Assim, não obstante a ocorrência de um movimento de tendência integradora, permanece a compartimentação das políticas e a ausência de propostas efetivas de consolidação de sistemas integrados de planejamento e gestão urbana e ambiental. Entre os fatores limitadores à convergência das duas agendas no planejamento territorial podemos citar a prevalência do viés urbano nos planos diretores, negligenciando as áreas rurais e os conflitos de relações socioambientais de ambas (áreas urbanas e rurais). Os instrumentos disponíveis no Estatuto da Cidade, que devem ser instituídos e regulamentados pelos planos diretores, também apresentam uma gênese urbana (como o próprio nome da Lei revela) e não apontam alternativas claras para um planejamento territorial integrado. Além disso, foi identificada a necessidade do esclarecimento e/ou definição de competências, bem como formas de envolvimento integrado das diferentes instâncias e setores governamentais afetas ao planejamento e gestão dos territórios. Por fim, deve-se citar também a dificuldade em se vislumbrar a complexidade do todo em contraposição à autonomia das partes.



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1 A elaboração da Constituição Federal em meados dos anos 1980 abriu possibilidade de apresentação de emendas populares. Segundo Cardoso (1997), essa possibilidade foi o grande catalisador de transformação da luta pela melhoria das condições urbanas em movimento nacional.

2 Além das cidades com mais de vinte mil habitantes, o Estatuto da Cidade tornou o Plano Diretor obrigatório para cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, integrantes de áreas de especial interesse turístico, inseridas em área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental, e onde o Poder Público municipal pretenda utilizar instrumentos de indução de uso e ocupação de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado (parcelamento ou edificações compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressiva no tempo e desapropriação com pagamento mediante título da dívida pública).

3 Nesse ano de foi publicado, em francês, o chamado “Plano Agache” para a cidade do Rio de Janeiro, onde aparece a palavra “plan directeur” (VILLAÇA, 2005).

4 “A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.” (Artigo 16 da Lei n°4.504/1964)

5 Disponível em: www.ibge.gov.br

6 No Brasil, desde o Decreto-Lei nº 311, de 1938, considera-se cidade toda e qualquer aglomeração que se caracterize como sede de município, independentemente do porte e do caráter e vitalidade das dinâmicas socioeconômicas.

7 Seguindo o autor, “o termo novas foi colocado entre aspas porque muitas atividades, na verdade, são seculares no país, mas não tinham, até recentemente, importância como atividade econômica” (Graziano da Silva, 2002, p.ix)

8 Nos últimos anos, observa-se nas cidades o crescimento do setor terciário em detrimento do setor secundário, bem como o surgimento de atividades relacionadas ao setor primário, como a agricultura urbana, por exemplo.

9 A ocupação urbana clandestina e irregular acontece onde o mercado imobiliário formal não quer ou não pode, por restrições legais, ocupar, coincidindo, assim, com áreas impróprias à urbanização e/ou de importância ambiental, como, por exemplo, mananciais, encostas íngremes e fundos de vales. Agrava ainda mais a situação socioambiental destas ocupações o fato de, na maioria das vezes, serem desprovidas de saneamento básico.

10 O termo desenvolvimento sustentável aparece em publicações já na década de 1980, consolidando-se com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992. Em relação à chamada crise ambiental, os balanços sobre as condições socioambientais do planeta realizados nas conferências sobre o tema, revelam o agravamento da situação de degradação ambiental, alteração climática, espoliação e expropriação dos recursos naturais e humanos.

11 A nova terminologia adotada – “recursos naturais”, em vez de “bens naturais” – deixa clara esta mudança de olhar em relação ao meio ambiente. “Recursos naturais expressam a utilidade da natureza para os processos produtivos, em geral mercantis. Bens naturais expressam valores de uso, individuais ou coletivos.” (COSTA, 2008, p.89)

12 São exemplos: o movimento dos atingidos por barragens, os movimentos extrativistas e indígenas, e o dos contaminados pela indústria do amianto nas zonas industriais urbanas.



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