A estratificação dos países no sistema internacional e sua importância para as relações internacionais contemporâneas



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3. Países intermediários ou potências médias (Middle Power)

Embora não exista consenso entre especialistas com relação à definição precisa do termo, Lima (2010) destaca que geralmente se considera três aspectos fundamentais para o enquadramento de um país no estrato intermediário. A primeira característica trata das capacidades materiais (mínimas) que o país deve possuir, seguido pelo sentimento de auto percepção do país quanto ao seu status, assim como o reconhecimento deste status principalmente por grandes potências. Na definição de Keohane (1969) potências médias são Nações que sozinhas não possuem capacidade de desempenhar protagonismos efetivos no cenário internacional, contudo possuem habilidade de organizar-se em grupos e assim gozar de influência internacional. Embora a análise de Keohane (1969) esteja sustentada dentro da conjuntura existente durante a Guerra Fria, sua hierarquização de países ainda mostra-se útil para compreender os problemas contemporâneos das relações internacionais. O autor divide os países em quatro categorias. Estados Unidos e União Soviética seriam os países denominados “system-determining”, Reino Unido, França, Alemanha (Oriental), Japão, China e Índia como países do tipo ‘’system-influencing’, Canada, Suécia, Paquistão, Brasil e Argentina considerados “system-affecting” e demais países, considerados pequenos, seriam categorizados como “system-inefectual” .

O autor inova ao sugerir elementos não materiais para a hierarquização de países. Desta forma, para um país ser considerado médio ou intermediário, o quesito determinante é sua intenção, assim como habilidade em criar alianças para que em fóruns internacionais estes países possam gerar influências nas decisões que possivelmente sozinhos não seriam capazes. Um exemplo da utilização desta denominação para enquadrar países a partir de elementos não materiais está em Pellicer (2006). A autora observa que apesar de o México possuir dimensão territorial e populacional significativas, ser um país economicamente importante no cenário internacional e protagonizar relativa influência no âmbito geopolítico regional, os líder econômicos e políticos do país demonstram pouco interesse em institucionalizar ou aproveitar a posição do país com esta categoria. Pellicer (2006) destaca que esta postura é diferente da observada no Brasil, visto que o engajamento em operações de paz da ONU, o desejo em ocupar um acento permanente no Conselho de Segurança da ONU, a liderança regional no âmbito do Mercosul e o protagonismo do país na cooperação Sul-Sul diferem substancialmente da postura e intenções mexicanas.

Outro trabalho clássico e provavelmente o de maior fôlego5 sobre a temática das potências médias é o de Holbraad (1984). O autor observa que na década de 60 e 70 ocorreu o ressurgimento do interesse pela natureza e papel dos estados pequenos, isto devido ao surgimento de novos estados na Ásia e África, mudando significativamente o número de estados existentes no sistema internacional. Contudo os estudos da época sobre estados secundários se dedicavam a análise do comportamento dos mesmos em situações particulares e dificilmente se empenhavam para a compreensão da dinâmica dos mesmos quando observados como grupo. Deste modo, o autor destaca a carência e a necessidade de se realizar generalizações sobre a dinâmica e comportamento dos estados intermediários visto que o resultado desta análise servirá também como complemento natural da preocupação tradicional sobre as grandes potências. Atendo ao risco de se criar generalizações muito abrangentes e que venha a contemplar na categoria estados muito heterogêneos, Holbraad (1984) destaca que o grupo de países muitas vezes considerados como potências médias é um ponto de reunião de países, fortes por um período mas, que estão em decadência, fadigadas de gerar políticas de irradiação de poder, porém ricas em experiência, e as potências menores em ascensão, conscientes de seu potencial e movidas por ambição.

O objetivo do estudo de Holbraad (1984) é examinar a conduta e determinar os papéis característicos das potências médias com vistas a determinar um padrão comportamental, assim como, disponibilizar um arcabouço que permita prospectar tendências ou deduzir comportamentos das potências médias frente a contemporâneos e novos desafios conjunturais. Para tanto, o autor verifica o comportamento das potências médias em vários períodos históricos, antes e depois da criação da ONU, assim como analisou a atuação das mesmas em cenários prospectivos oriundos do fim da Guerra Fria, destacando grande possibilidade da cristalização de um mundo multipolar.

Quanto ao modelo utilizado pelo autor para classificar as nações, observa-se que o grande mérito não está nos dados escolhidos (PIB e população), mas sim no uso que Holbraad (1984) faz dos mesmos. O autor hierarquiza os países através destes critérios, mas primeiramente analisa a posição de cada país em seu próprio continente, visto a importância que o estudo dedica à dupla (regional e internacional) e multifacetada inserção internacional das potências médias. Após excluir as duas superpotências da época (EUA e URSS) o autor inicia minuciosa análise, país por país, do comportamento e padrão histórico da inserção internacional das nações com vistas a decretar ou não o rótulo de potência média a cada país. A lista com as 18 nações consideradas potências médias por Holbraad (1984) segue abaixo.



Quadro 3 - Classificação de Holbraad (1984)



Fonte: Holbraad (1984)

Segundo Chapnick (1999) existe um vácuo conceitual a respeito do termo "Middle Power". Para o autor, muitos países rotulados como tal não mereceriam este status, assim como existem estados que contra sua vontade são assim caracterizados. Através de revisão de literatura o autor expõe três modelos para a classificação de países como "Middle Power", o modelo funcional, o comportamental e o hierárquico. Os dois primeiros modelos são focados na questão política, já o terceiro procura organizar os estados de acordo critérios (materiais) específicos. O autor admite o caráter dúbio das metodologias utilizadas, visto que um país pode ser caracterizado como médio em um modelo e pequeno em outro.

O modelo funcional está baseado nas capacidades políticas e econômicas dos países, podendo o status estar condicionado pelo tempo e por determinadas circunstâncias, fazendo com que se altere o peso e relevância de quesitos políticos e econômicos de acordo com a realidade geopolítica ou econômica vivenciada. Em condições apropriadas um país fraco ou pequeno poderia, mesmo que temporariamente, ser considerado um país intermediário (Middle Power). Ou seja, o termo Middle Power é usado para designar países que exercem, em instâncias específicas, influência no sistema internacional, geralmente evocando suas capacidades politicas e econômicas relativas, e assim diferenciarem-se do restante dos países para desta forma situarem-se em uma posição de maior prestigio internacional. Portanto, o modelo funcional destaca que para um país ser caracterizado como intermediário, é necessário o engajamento político do ator para situar-se neste posto, e dele fazer uso de maneira positiva em negociações internacionais específicas em que o mesmo possua interesses diretos.

A revisão de literatura realizada pelo autor sobre o modelo comportamental destaca três condutas que geralmente são adotadas por estados considerados intermediários. A primeira conduta diz respeito à tendência de estados em buscarem soluções multilaterais para problemas internacionais; a segunda conduta trata da postura não omissa que determinados países tendem a assumir em disputas mundiais, já a terceira conduta geralmente observada por países intermediários e cristalizada em suas diplomacias é a politica do bem comum, ou como denominado pelo autor "good international citizenship". Desta forma, os países são considerados intermediários, através do modelo comportamental, a partir do papel que os mesmos desempenham no sistema internacional. Assim os países intermediários representariam uma linha ideológica situada entre dois extremos, engajados na manutenção da paz e seguidamente utilizados como mediadores ou agentes de comunicação em fóruns internacionais. Contudo, o autor destaca que na literatura o modelo comportamental também identifica países médios como estados que, propositadamente, através de determinadas condutas buscam galgar maior status internacional.

O modelo hierárquico faz uso de critérios como PIB, população e outras estatísticas, isoladas ou combinadas, para criar estratos de acordo com a semelhança (ou diferença) existente entre a amostra de países que se deseja estratificar. A crítica de Chapnick (1999) para esta metodologia se refere à falta de consenso no que diz respeito a qual estatística utilizar, assim como a criação arbitrária de grupos, principalmente quanto à determinação das fronteiras entre os grupos.

O modelo hierárquico é utilizado por Wood (1987) para desenvolver a noção de Potência Média. Seu objetivo era verificar a contribuição destes, assim como a capacidade dos mesmos em proporcionar um ambiente de maior cooperação internacional no século XX. O objetivo do autor é testar a hipótese de que um grupo de países considerados potências médias, individualmente ou através de coalizões, podem ter um papel muito maior a desempenhar na gestão eficiente da cooperação internacional necessária para a solução dos problemas contemporâneos. Mesmo fazendo uso do PIB para hierarquizar e enquadrar os países, o autor verifica que a necessidade de uso de um indicador de capacidade material é originada devido à frequente retórica política utilizada por líderes internacionais ao categorizar indevidamente determinado estado como potência média a fim de auferir credibilidade ou agregar capital político ao seu argumento. Assim, o autor sugere que o status de potência média é fruto do somatório das capacidades materiais de um país, associadas à concordância e habilidade deste país em assumir responsabilidades que possam interferir no cálculo político realizado na tomada de decisões internacionais. Segundo o autor este comportamento aproxima estes países da possibilidade de tornarem-se grandes potências.



Segue abaixo a estratificação de Wood (1987) realizada através de um modelo hierárquico, baseado no PIB de 1979, associado à incorporação de quesitos não materiais observados quando o autor inclui Paquistão, Argélia e Irã como potências médias devido à importância e influência exercidas por estas nações regionalmente ou no mundo.
Quadro 4- Classificação de Wood (1987)



Fonte: Wood (1987)

Handel (1990), no momento da publicação da segunda edição do seu livro “Weak States in International System”, reconhece que foi necessário revisar os critérios para a hierarquização de países realizada na primeira edição de seu livro, visto a conjuntura internacional caracterizada pelo fim da Guerra Fria. Para tanto, o autor altera o peso dado para os critérios relacionados a questões militares e intensifica a importância relativa dos quesitos econômicos. Dentro desta perspectiva dinâmica, o autor destaca as alterações, e principalmente a possibilidade da ocorrência de alterações, na hierarquia dos países. Ou seja, observando os acontecimentos das décadas de 70 e 80 o autor ressalta que foi possível observar mudanças dentro do estrato de países considerados “Middle Power”, como o enfraquecimento da Argentina e do Irã em virtude de derrotas na Guerra das Malvinas e contra o Iraque respectivamente, assim como a perda de significância econômica do Brasil e do México devido aos seus enormes déficits externos.

O autor faz uso de um modelo hierárquico utilizando o PIB e a população como critério para a estratificação das nações no sistema internacional. Handel (1990) sugere uma regra geral, na qual qualifica Great Powers, Middle Powers e Weak States de acordo com a economia e a população das nações. Grandes Potências (Great Powers) teriam grande população, assim como uma grande economia, mensurada através de seu PIB. Potências Médias (Middle Powers) seriam divididas em dois grupos; no primeiro grupo estariam países como Canadá e Austrália, caracterizados por possuírem pequena população, mas PIB per capita elevado e no segundo grupo o autor cita o Brasil, que sintetiza as características deste subgrupo, grande população, mas com economia subdesenvolvida, ou seja, baixo PIB per capita. Já os Weak States possuem pequena população e baixo nível de renda mensurado pelo PIB per capita.

O autor parece sugerir o estabelecimento de uma regra geral “ajustável” para a hierarquização dos países no sistema mundial. Reconhecendo desta forma as fragilidades de um modelo hierárquico “puro” visto que para países considerados Middle Powers ou Weak States fatores econômicos são relativamente mais significativos que indicadores de capacidades militares, se comparados aos critérios necessários para analisar os Great Powers. Mesmo assim Handel (1990) destaca que indicadores econômicos robustos como os observados por Coréia do Sul e Taiwan não são suficientes para enquadrar estas nações como Middle Powers visto o relativo isolamento político internacional destes agentes. A partir das análises do autor é possível deduzir que para a realização de uma estratificação de países nas relações internacionais é necessário o uso de um modelo híbrido hierárquico-comportamental, ou hierárquico-conjuntural. Na qual a arbitrariedade é o mecanismo de ajuste inevitável para uma coerente análise da posição dos países no sistema internacional.

Jordaan (2003) está entre os autores que acreditam que todas as potências médias, sejam elas emergentes ou tradicionais, apresentam ênfases em suas políticas externas, expressadas principalmente através de fóruns multilaterais, que imprimem uma atmosfera cooperativa no sistema internacional. Desta forma, autor busca desenvolver uma diferenciação entre as potências médias tradicionais das potências médias emergentes. Para Jordaan (2003) as potências médias tradicionais são países com alta renda, estáveis, economicamente semelhantes, democráticos, contudo não exercem influência regionalmente. Com relação ao comportamento das potências médias tradicionais o autor observa estes estados apresentam fraca e ambivalente orientação regional, construindo identidades comportamentais em suas regiões que diferem das apresentadas pelas grandes potências, assim como um viés mais moderado, dispostas a dar concessões e menos exigentes quanto a mudanças na ordem global. Já as potências médias emergentes diferem das tradicionais por serem, segundo o autor, estados semiperiféricos, significativamente distintos materialmente entre si, recentemente democratizados, influentes regionalmente e são mais propensos a formar coalisões. Quanto ao comportamento das potências médias emergentes o autor observa que elas optam por uma postura reformista não radical do sistema mundial, possuem uma forte orientação regional, propensos a participar de processos de integração regional, assim como procuram ser influentes regionalmente também como meio de diferenciar-se de estados fracos existentes ao seu entorno.

Abaixo segue quadro com os países classificados segundo o critério de Jordaan (2003) através de um modelo comportamental. A divisão entre os países normalmente classificados como potências médias também já fora realizada por Handel (1990), porém através de um modelo hierárquico. Esta divisão ocorre, segundo Jordaan (2003), para fornecer maior credibilidade ao conceito, assim como recuperar o poder analítico que este arcabouço disponibiliza. Para o autor a política externa das potências médias não é determinada pelos atributos geralmente considerados em um modelo puramente hierárquico, embora reconheça que estas características fazem moldar o internacionalismo destas nações.



Quadro 5 - Classificação de Jordaan (2003)



Fonte: Jordaan (2003)
O autor sugere que em conjunto, potências médias tradicionais e emergentes, fornecem a coesão necessária ao tecido institucional das relações internacionais. Pois legitimam as decisões multilaterais, seja através de suas destacadas posições na economia e política mundial, caso das potências médias tradicionais, assim como devido à relevância econômica, política e influência regional das potências médias emergentes.

Segundo Jordaan (2003), é possível observar que uma das características inerentes ás Potências Médias Emergentes diz respeito ao período em que sua emergência economia ocorre, antes ou depois da Guerra Fria. Sennes (1998) também observa uma peculiaridade relativa ao período na qual se inicia o processo de industrialização de um grupo de Potências Médias. Para Sennes (1998), o período histórico compreendido entre a década de 50 e 60, na qual um conjunto de países do Terceiro Mundo se engajou em um processo de industrialização e internacionalização comercial, industrial e financeira, realça do grupo de Potências Médias as então denominadas Potências Médias Recém-Industrializadas. A nova nomenclatura mostra-se muito útil para identificar o padrão comportamental deste grupo específico de Potências Médias, chamadas de Recém-Industrializadas, existente durante a década de 90 e que condicionou a estratégia adotada na política externa destes países.

É grande o número de autores que destacam a imprecisão do conceito de “Middle Power”, assim como também são inúmeros os autores que buscam reciclar a credibilidade do termo através de adaptações ou atualizações como as realizadas por Handel (1990) ou Jordaan (2003). Dentro deste contexto é válido ressaltar o esforço realizado por Moore (2007) em modernizar o conceito e inseri-lo em debates contemporâneos como a reforma do Conselho de Segurança da ONU, a luta contra a pobreza e conflitos de comércio no âmbito da OMC. O autor aponta para a existência do que ele considera serem os “new Middle Powers”, tais como Brasil, Rússia, Índia, México e África do Sul e cria o acrônimo BRICSAM. Para Moore (2007) esta classificação está baseada no significativo tamanho de suas populações e grande crescimento econômico nos últimos anos, combinado com a irradiação de influência que estas nações desempenham regionalmente. Para o autor esta novidade deriva do fortalecimento econômico destes estados e o crescimento da significância e influência dos mesmos nos rumos da atual governança global.

Para o autor, as potências médias contemporâneas possuem em comum com suas predecessoras a crença no papel que as mesmas desempenham na ordem internacional, assim como se mostram fruto desta ordem. Ou seja, segundo o autor o surgimento das novas potências médias é resultado da difusão de valores liberais democráticos e respeito às regras inerentes às economias de mercado. E dado as limitações materiais para a projeção internacional de seus objetivos via hard power, as potências médias acabam se tornando fonte de valores normativos, reforçando assim a ideia vista em diversos autores do papel estabilizador e de mediação que as potências médias desempenham no sistema internacional.

Outro autor que faz uso de uma variação do termo “Middle Power” é Flemes (2007). O autor analisa a estratégia de atuação conjunta de três países (Índia, Brasil e África do Sul) que o mesmo considera como “Emerging Middle Power” e a utilização do IBAS como instrumento diplomático compartilhado para a projeção destes estados no sistema internacional e desta forma auferir maior poder de barganha nos debates internacionais. Flemes (2007) destaca que enquadrar Brasil, Índia e África do Sul como potências médias (emergentes) utilizando o arcabouço comportamental e buscando padrões comuns de atuação das políticas externas destes países mostra-se mais coerente do que buscar semelhanças materiais entre as nações, principalmente devido ao fato de a Índia deter tecnologia nuclear para fins bélicos. O autor observa que os três países podem ser definidos como potências regionais, assim como cada um utiliza os processos regionais de cooperação que participam (Brasil-Mercosul, Índia-SAARC e África do Sul-SADC) como base de projeção de poder, principalmente por serem os maiores estados nos respectivos acordos de cooperação. Mesmo assim, observa o autor, esta liderança regional é constantemente questionada pelos seus vizinhos, como no caso do Paquistão para a Índia, Argentina, México e Venezuela para o Brasil, assim como Nigéria, Zimbábue e outros países africanos se recusam a seguir a África do Sul. Contudo, segundo o autor, os problemas regionais são menos importantes no nível global porque o papel desempenhado pelos estados do IBAS na ONU e OMC está baseado mais em um discurso de justiça internacional do que de interlocução das demandas regionais.

Até o presente momento foi possível observar que o conceito de Potência Média apresenta variações. Da mesma forma, pode-se sugerir, a partir da análise da literatura aqui apresentada, que determinados estados tradicionalmente são considerados como Potências Médias. Segue abaixo o quadro com a frequência que cada país é enquadrado dentro de alguma variante do conceito de Potência Média na análise aqui realizada.



Quadro 6 - Frequência de rotulagem



Fonte: Arrigui (1997), Lima P. (2007), Keohane (1969), Holbraad (1984), Wood (1987), Sennes (2003), Jordaan (2003) e Flames (2007).
O grande mérito destes estudos para as relações internacionais é agregar elemento novo a hipótese de emergência de um mundo multipolar. E caso, por exemplo, o cenário projetado por Wilson (2003) e O’Neill (2001) (criador do acrônico BRIC) se concretizar, é pouco provável que não se verifique mudanças, não somente na economia mundial, mas principalmente na distribuição de poder internacional. Embora exista relativo consenso de que esta provável ascensão na hierarquia de poder, destas nações muitas vezes denominadas como Potências Médias, não ocorrerá necessariamente de maneira tranquila. Eventos históricos demonstram que a redistribuição de poder dificilmente ocorre sem o uso do hard power. Contudo, também emerge na literatura um crescente número de análises que destacam o alcance do soft power em detrimento da suposta decrescente aceitação e viabilidade do uso do hard power no sistema internacional.
Considerações finais:

A transformação em curso da realidade política na ordem internacional está sendo potencializada por importantes fenômenos econômicos. É provável que a emergência de certos países, associado ao relativo arrefecimento econômico de economias centrais como EUA e de determinados países da União Europeia, seja convertida em novas formas de influência política que reforçarão a multipolaridade.

Com o passar do tempo mudou-se a maneira como os estudiosos hierarquizam os países. Com o fim da Guerra Fria o peso das armas foi relativizado, e para determinadas nações deter armas nucleares, por exemplo, passou a representar uma carga política potencialmente negativa. O surgimento de novos estados no sistema internacional, principalmente devido ao processo de independentização ocorrido no continente africano, alterou substancialmente o número e o poder que estados de segunda ordem, unidos, podem desempenhar nos fóruns multilaterais. De mesma forma, deve-se destacar o significativo e persistente crescimento que países em desenvolvimento e subdesenvolvidos, comparativamente aos desenvolvidos, vêm apresentando desde o pós-guerra, mesmo com a ocorrência das duas crises do petróleo nos anos 70, a crise da dívida da década de 80 e a sequência de crises (asiática, mexicana, brasileira e russa) das moedas indexadas da década de 90. Contudo, esta evolução não permitiu que a distância econômica e principalmente política, entre estados de primeira ordem e os demais, diminuísse substancialmente. Pois ainda se observa que as grandes decisões internacionais são tomadas através da interlocução de poucos atores. No âmbito comercial (OMC) e financeiro (FMI) já é possível dizer que as Potências Médias, estejam, ao menos no campo político, apresentando alguns ganhos representativos.

Visto o exposto, e apesar da existência de evidências históricas, econômicas, políticas e diplomáticas da ocorrência de novo balanço de poder nas relações internacionais, é ingênuo supor que fatores econômicos novos e relevantes irão transformar-se efetivamente em capital político de maneira tranquila e consensuada. Contudo, o exercício analítico dos impactos deste possível cenário, auxiliado pela definição teórica dos estratos do sistema mundial, colabora para que países ligados a este processo posicionem-se estrategicamente dentre deste contexto.


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1 O Produto Nacional Bruto (PNB) considera as rendas enviadas e recebidas do exterior, enquanto o Produto Interno Bruto (PIB), não.

2 Método pela qual na qual se busca verificar a variabilidade interna dos grupos estabelecidos a priori, utilizando como princípio a minimização do quadrado da distância euclidiana às médias dos agrupamentos.

3 O autor não questiona a localização da Venezuela como país central, contudo pelo método de k-means para 5 grupos (centro, emergentes, declinantes, semiperiferia e periferia) a Venezuela está localizada entre os países declinantes.

4 O número de países apresentados no quadro deste trabalho difere da quantidade declarada, visto que siglas empregadas por Lima P. (2007) não foram identificadas a partir da tabela de siglas e nomes dos países compreendidos no estudo e listados nos anexos do mesmo.

5 Sennes (1998), por exemplo, considera que esta obra embarca a definição mais elaborada e ampla de potencia média.

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